DEL ESTATUTO ¿A LA NACIÓN FORAL?

diciembre 3, 2020

JOSÉ M. PORTILLO VALDÉS

Nación foral es un sintagma que nunca
antes había utilizado el nacionalismo vasco.
Por supuesto, por separado nación y foralidad
habían sido lugares preferidos de su
discurso, pero su combinación es una rigurosa
novedad que, supongo, chirría incluso
en los oídos afines al partido. Explicaciones
para optar por su presentación en sociedad
por el lehendakari Iñigo Urkullu hay varias.
La primera, sin duda, la lección aprendida
por el nacionalismo del momento protagonizado
por Ibarretxe y la conclusión de
que les va mal cuando pasan ciertas rayas
que significan el no retorno hacia la independencia.
Debido a muchos factores (un PIB
de unos 60-65 mil millones; una población
de menos de 3 millones; la existencia de lazos
familiares, culturales, sociales y políticos
con el resto de España) el hecho evidente es
que el independentismo al estilo Ibarretxe
desarma muy rápidamente al nacionalismo.
La segunda es una lección catalana. Sobre
todo, en el sentido evidente de que un
desgajamiento catalán de España dejaría
sin sentido todo el sistema fiscal vasco, además
de la repercusión económica enormemente
negativa y de la previsible política de
rebote de rechazo de cualquier forma de
nacionalismo. En buena medida el nacionalismo
ya ha podido constatar que ese tipo de
recorridos llevan como side-effect unas dosis
altas de su propia medicina, pero en versión
españolista.
La tercera es una lección navarra. A pesar
del hecho novedoso de hacerse con el
gobierno en la pasada legislatura, el nacionalismo
pudo comprobar cómo resultaba
imposible en la comunidad foral una política
de Gross Euskal Herria al estilo defendido
tradicionalmente por Herri Batasuna. La propia
presidenta de Navarra, Uxue Barcos, desarrolló
una muy medida política al respecto.
Estas tres razones pueden, sin duda, haber
impulsado al nacionalismo vasco a buscar
una actualización de su discurso político
en la propuesta de un nuevo estatuto. Debe
tenerse presente también que la relación que
ha mantenido el PNV con el Estatuto, casi
desde 1979, es paradójica. Por una parte,
es consciente de que se trata del instrumento
sobre el que ha asentado su indudable hegemonía
política, solamente contestada pasajeramente
por el Partido Socialista entre 2009
y 2012. Por otro lado, sin embargo, el PNV
ha negado al Estatuto una legitimidad esencial,
poniendo permanentemente en cuestión
su idoneidad y presentándolo como algo accesorio.
Esto, hasta el punto de que siempre
se ha negado a institucionalizar como día del
país el de su aprobación. A ello cabe sumar
que el PNV siempre ha mostrado un completo
desapego respecto de la legitimidad constitucional
derivada del texto de 1978, aunque,
de nuevo, sabe bien que sobre su base y su
disposición adicional primera descansa también
su hegemonía política.
Es por ello que en Euskadi se ha producido
una situación también paradójica respecto
del Estatuto: el principal partido no lo
considera sino un instrumento transitorio y,
sin embargo, se encuentra entre las comunidades
que nunca han reformado su texto.
No sólo no lo ha tocado, sino que tampoco
lo ha intentado. Parecería que entre el actual
Estatuto y la independencia no cabría término
medio hasta que ha llegado la Nación
foral para iluminar un nuevo camino.
Aunque no se diría que el nacionalismo
vasco esté echando el resto con esta apuesta,
no debe dejar de tomarse en serio y analizarse,
pues, como es bien sabido y experimentado,
los tiempos del nacionalismo,
de cualquiera, son largos. Al menos lo son
hasta que se aceleran, como en Cataluña,
normalmente para llevar al caos. La decisión
de iniciar un sondeo de las posibilidades de
esa Nación foral tendrá tarde o temprano su
continuidad.
La propuesta que presentó el presidente
del Gobierno vasco puede calificarse en términos
generales como una novación constitucional
para Euskadi y Navarra, envuelta
en un ropaje de continuidad histórica. Nada
nuevo bajo el sol del nacionalismo vasco,
que lleva haciendo tal cosa desde Sabino
Arana. Afirmaba Urkullu que el fundamento
de su propuesta está en “una relación,
siguiendo la tradición foral, asentada en el
concepto de la interdependencia”. Esta afirmación
es un buen ejemplo de la novación
a la que se quiere arropar con el manto de
la legitimidad histórica. Cualquier estudioso
del régimen foral histórico sabe que, lejos
de fundamentarse en la interdependencia,
lo hacía en la más estricta dependencia. De
hecho, la foralidad solamente tiene sentido
como una forma de dependencia, no de independencia.
Que se lo pregunten si no a los
textos que el iracundo Manuel de Larramendi
escribió en el siglo XVIII para aconsejar
finalmente a Guipúzcoa que se quedara en
Castilla, que es donde tenía que estar para
poder seguir gozando de sus fueros.
En efecto, la foralidad en las provincias
vascas constituyó un mecanismo para estar
en la monarquía española, y hacerlo de determinada
manera, con sus fueros y libertades,
pero de ningún modo para disputarle o
para pretender compartir la soberanía con
el rey, por la sencilla razón de que nadie
lo hacía. La maiestas de la que derivaba la
condición de soberano no era algo que se
negociara, lo que no quiere decir, ni mucho
menos, que de ahí se dedujera que la
potestas monárquica invadiera derechos y
privilegios de los diferentes componentes de
su monarquía. Más bien al contrario, y esta
es la lógica del fuero, el monarca podía estar
desvinculado de la ley (a legibus solutus)
pero de ningún modo del derecho ni de los
derechos de las muy diversas corporaciones
y personas que estaban bajo su maiestas.
Entre esas corporaciones estaban las provincias
que tenían fuero (iura propria).
Tampoco se entendió que el fuero disputara
la soberanía con el Estado, cuando este
integró en su ordenamiento la foralidad vasca
y navarra desde 1839. La tradición foral,
actualizada en el XIX, presuponía por lo tanto
un reconocimiento expreso de pertenencia
y de soberanía del continente español donde
se asienta lo foral. A partir de ahí funcionaría
un reconocimiento por parte de la nación
española y su Estado de la especificidad jurídico
política de las provincias forales.
Cuando el nacionalismo presenta la
tradición foral como una idea de “reconocimiento
mutuo” e “interdependencia” está
jugando al gato y el ratón con la idea de
soberanía, algo con lo que la foralidad nunca
jugaba. Para que haya “reconocimiento
mutuo” no hace falta “interdependencia” en
el sentido de dependencia de la soberanía
ajena de uno y otro. El mejor ejemplo es, sin
duda, nuestra actual Constitución y su disposición
adicional primera.
En ella, por ensanchar el campo todo lo
posible y dar entrada al PNV, se estableció
un principio de reconocimiento que ni si
quiera es mutuo sino sólamente de la Constitución
hacia los derechos históricos: “La
Constitución ampara y respeta los derechos
históricos de los territorios forales”. Como
es bien sabido, tal ensanchamiento fue en
vano, pues allí se presentó in corpore el presidente
del Euzkadi Buru Batzar, Carlos Garaikoetxea,
para, desde la tribuna, indicar el
voto negativo al texto constitucional en su integridad.
Dudas había, sobre todo en Javier
Arzalluz y Michel Unzueta, los hombres en
Madrid entonces del PNV, pero también en
dirigentes de ascendiente indudable, como
Manuel de Irujo, quien afirmó que nunca había
habido en España un régimen constitucional
tan avanzado en materia de autogobierno
como el que se presentaba en 1978.
Tenía Irujo toda la razón, como bien
pudo enseguida comprobar el propio Garaikoetxea
al iniciar mano a mano con el presidente
Adolfo Suárez el diseño del Estatuto de
Autonomía. Entonces tuvo ocasión el nacionalismo
vasco de dar a esa disposición adicional
una vuelta más y dejarla en el Estatuto
de esta guisa: “La aceptación del régimen de
autonomía que se establece en el presente
Estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco
a los derechos que como tal le hubieran
podido corresponder en virtud de su historia,
que podrán ser actualizados de acuerdo con
lo que establezca el ordenamiento jurídico”.
¿Se puede pedir más reconocimiento unidireccional,
de España al “Pueblo Vasco”?
Que esto no es una interpretación caprichosa
por mi parte se comprueba del siguiente
modo. Ábrase una copia digital del Estatuto
de Gernika y búsquese el número de ocurrencias
de la palabra “España”. La única es
la que acompaña a Juan Carlos I como promulgador
de la ley orgánica que constituye.
En su lugar aparece el Estado español, que
no es nombre de nación ni de pueblo, sino
de instituciones. Lo hace incluso incorrectamente,
como cuando el artículo 46 se refiere
a “las Cortes Generales del Estado Español”,
cosa que no existe. Lo importante es no nombrar
a España, que no haya reconocimiento.
Descartemos que lo que esté demandando
ahora el nacionalismo vasco sea la corrección
de esa descompensación, es decir,
que haya un reconocimiento mutuo y, por
tanto, el que falta de España por parte del
Pueblo Vasco. Lo que se está tratando entonces
de hacer es dar continuidad a un
planteamiento que nace con el propio Esta-
tuto actualmente vigente: el “Pueblo Vasco”
no mantiene relación con España sino solo
con el Estado español. Pueblo Vasco es una
expresión que retoma el proyecto de nuevo
estatuto de nación foral y lo hace en dos sentidos
diversos. Por un lado, como un sujeto
cultural que abarca todo el espacio donde
se maneja, más o menos, la lengua vasca, es
decir, una definición del país por la extensión
de la lengua, algo que si lo oyeran en Austria
se pondrían a temblar. Por otro lado, como
un auténtico sujeto de soberanía, un pueblo
como lo puede ser el de la declaración de
independencia de los EEUU.
Adviértase que todo el documento presentado
por el lehendakari Urkullu pone
exquisito cuidado en presentarse como un
derivado de la legalidad vigente con fuente
primaria ni más ni menos que en la propia
Constitución española. De ella interesa únicamente
la disposición adicional primera,
aquella que no sirvió para sumar al PNV al
consenso constitucional, pero que viene que
ni pintada para hacer un Estatuto a su medida
en 1979 y para pedir la cosoberanía
en 2018. Pues bien, repásese esa disposición
de nuevo a ver si aparece por ahí el pueblo
vasco. Ni como espacio de cultura ni, por supuesto,
como sujeto de soberanía.
La disposición adicional primera se refiere
a los territorios forales y sus derechos históricos,
no al pueblo vasco ni con mayúscula
ni sin ella. La lectura mágica que el nacionalismo
hace de esta disposición constitucional,
sin embargo, lleva a leer pueblo vasco donde
dice territorios forales y a leer soberanía
donde dice derechos históricos. Parte de la
explicación está en 1979, en el momento en
que Adolfo Suárez aceptó la redacción de
la disposición adicional del Estatuto vasco
que sustituye territorios forales por Pueblo
Vasco, con mayúscula. Pesaba entonces mucho
la idea de que una satisfacción plena del
nacionalismo en la negociación estatutaria
habría de conducir a un final del terrorismo,
lo que fue exactamente al revés. Es cosa del
Estatuto de Gernika, por tanto, la asimilación
de derechos históricos y Pueblo Vasco.
A diferencia de lo que afirma ahora el nacionalismo,
el Tribunal Constitucional, desde
su pionera sentencia de 1988, no ha realizado
en ningún momento esa vinculación al
margen de la primordial que está en el texto
constitucional y que el nacionalismo menciona
únicamente a beneficio de inventario. Al
contrario, el Tribunal se ha pronunciado de
manera inequívoca en dos sentidos: primero,
la Constitución da entrada a los derechos
históricos y, por lo mismo, actualizados en el
Estatuto vasco y Amejoramiento navarro, forman
parte del bloque de constitucionalidad;
segundo, no cabe en ningún caso asociar a
la soberanía otro sujeto que no sea la nación
española, que comprende también, obviamente,
a la ciudadanía vasca y navarra.
Es por ello que resulta fundamental, a
mi juicio, poner en valor la disposición adicional
primera de la Constitución en toda
su amplitud. En efecto, dicho inciso constitucional
tiene un valor extraordinario para
articular al País Vasco en España en régimen
de autonomía y en base al autogobierno. De
su invocación derivan aspectos de la autonomía
vasca tan relevantes como la policía
autónoma, el control del sistema educativo
o de los medios públicos de comunicación.
También el elemento más distintivo y esencial
de la autonomía vasca, el régimen fiscal del
Concierto Económico. Estamos, por lo tanto,
hablando de un elemento ciertamente cons–
titutivo y constitucional respecto de la autonomía
vasca. Es muy importante subrayar
que, si esto es así, no sólamente es porque se
estuviera suponiendo en la Constitución y el
Estatuto que existían derechos previos de los
territorios forales (derechos históricos), sino
también, y de manera igualmente esencial,
porque los reconoce la Constitución. Es decir,
que si se entiende (como hace la propuesta
de Nuevo Estatuto) que los derechos históricos
preexisten a la Constitución y al Estatuto,
se debe también reconocer que su validez
política deriva de su reconocimiento constitucional
y por ello su interpretación debe hacerse
apegada a la a ambos textos, y no de
otra manera.
Esto último es muy importante, porque
si se acepta la interpretación nacionalista
de que los derechos históricos preexisten a
la Constitución y al Estatuto sin más precisión,
¿dónde tenemos que ir para saber de
su alcance y de sus consecuencias de orden
constitucional? La respuesta no podría ser
otra que a la Historia. Esta es la respuesta
más acorde con la perspectiva confederal
que rezuma esta propuesta y diametralmente
opuesta a otra perspectiva federal que no
admite buscar en la historia un suplente de la
voluntad general. Cierto que la propuesta se
cura en salud señalando luego que a la legitimidad
histórica debe añadirse la democrática,
pero este es justamente el punto: para la
perspectiva federal no es que deba añadirse,
sino que, en todo caso, la primera –la Historia–
debe ser subsidiaria de la segunda –la
democracia–.
La interpretación que el nacionalismo
hace de los sujetos del ordenamiento (España,
Euskadi, Pueblo Vasco, territorios forales)
se deriva de un planteamiento previo
que comparte con la izquierda abertzale, a
pesar de que está estrechamente vinculado
al pensamiento conservador. El nacionalismo
todo, no sólo el PNV, que siempre estuvo más
o menos ahí, alude al “derecho democrático
de la ciudadanía vasca a decidir su estructura
política”. Si esto se refiriera a decidir de
qué manera se articula con el resto de España
en el marco de la Constitución española
estaría descubriendo el Mediterráneo
cuarenta años después. A lo que se refieren
es a la existencia de un demos, el del Pueblo
Vasco, que trata con un Estado (ni siquiera
con otro demos, la nación española) para establecer
su propia constitución. Esto es lo que
históricamente han defendido quienes han
buscado la confederación. El pensamiento
federalista se ha distinguido precisamente
en este punto al defender que la ciudadanía
implica la participación en diferentes demos
que van recorriendo diferentes niveles de decisión,
desde los municipales hasta los de la
Unión Europea, y respetando y reconociendo
la jerarquía entre ellos.
Dicho de otro modo, este Nuevo Estatuto
implicaría aceptar que el demos vasco
se agota en sí mismo, en ese Pueblo Vasco
que no tiene relación con la nación española
(donde se ha de suponer que está el demos
español) y sí sólo con el Estado, que es un
conjunto de instituciones sin soberanía.
Este punto es, a mi juicio decisivo. La propuesta
nacionalista supone que habrá de haber
dos sujetos en ese nuevo pacto, el Pueblo
Vasco y el Estado español. El Pueblo Vasco se
entiende aquí, por supuesto, como un sujeto
de soberanía, pero ¿y el Estado español? ¿Es
soberano? Por supuesto que no lo es, porque,
según la Constitución que lo regula,
únicamente lo es la nación española. Si se
observan los discursos de los nacionalismos
en España con cierto detenimiento, se observará
que esto es algo común al nacionalismo
catalán: hablan de su nación y del Estado
español. La razón es evidente, puesto que si
se aceptara que en ese nuevo pacto debían
entrar tanto nación vasca (o catalana) como
nación española se debería concluir que se
requeriría tanto del refrendo de una como de
otra, algo inaceptable para el nacionalismo.
Que esto tiene efectos prácticos muy serios
nos lo muestra la historia europea y americana
y lo podemos ver perfectamente reflejado
también en esta propuesta. Siguiendo la
perspectiva confederal que anima todo este
proyecto se dice, respecto de la Justicia, que
corresponderá al nuevo ente “la capacidad
de organizar la Administración de Justicia en
el País Vasco, como parte imprescindible de
la potestad de auto-organización de la Comunidad,
de conformidad con la tradición
foral y la experiencia autonómica histórica”
y que, en su virtud, competerá al Tribunal Superior
vasco “la culminación ordinaria de los
asuntos, sin perjuicio de la unidad del Poder
Judicial y de la preeminencia del Tribunal Supremo,
limitada a la unificación de doctrina
en relación a la legislación dictada por el Estado”.
Se refiere aquí como fuente doctrinal al
artículo 3 del Estatuto de 1936.
Vaya por delante que el artículo 3 del
Estatuto del País Vasco de 1936, aquí invocado,
dice exactamente lo contrario, pues
limitaba la casación del Tribunal Superior
Vasco a las materias civiles y administrativas
propias de su legislación, señalando expresamente
que seguía intacta (como no podía
ser de otro modo) la condición del Tribunal
Supremo en todo lo previsto en el artículo 14
de la constitución de 1931, es decir, su jurisdicción
“salvo las atribuciones que se reconozcan
a los Poderes regionales”. Pero independientemente
de ello, pretender agotar en
el territorio de la Comunidad las instancias
judiciales, cortocircuitando el acceso a una
jurisdicción suprema en España (y, supongo,
que, consecuentemente, en Europa) es muy
propio del confederalismo y muy empobrecedor
de una justicia democrática.
Eso es justamente lo que querían los estados
confederados del sur de EEUU en su
pugna constitucional con los del norte que
los llevó a la guerra civil. Con un lenguaje
que hablaba también de soberanía originaria
de los Estados y de su derecho a la autodeterminación
lo que no querían era ver al
Tribunal Supremo husmeando en sus asuntos
y muy especialmente en sus legislaciones esclavistas.
Solamente, tras perder la guerra
civil, quedó establecida de manera clara y
contundente la supremacía jurisdiccional del
Tribunal Supremo. ¿Cómo se garantizan mejor
los derechos de los afrodescendientes en
EEUU, ampliando o reduciendo en alcance
de la jurisdicción del Tribunal Supremo?
Ese afán confederal es muy visible también
en el tratamiento que se hace del nuevo
reparto de competencias que propone. Básicamente,
se trata, como en todo texto de este
tipo, de señalar solamente lo que se reserva
el “ente” para sí, que básicamente es todo
menos una parte de la política internacional
(la otra, la que afecta a la Comunidad es a
a medias) y la de defensa. Es tanto el ensanchamiento
a costa del Estado, que está previsto
incluso un dominio de la Comunidad
sobre el “mar territorial”, algo inaudito en el
derecho internacional.
Finalmente, la perspectiva se remata sosteniendo
la segregación, de hecho, que pro–
pone de la Comunidad vasca en todo asunto
que venga justificado “por la asimetría competencial”.
Esto, aunque no se dice, debe
referirse a la conferencia de presidentes, de
la que estaría excluida la Nación foral en
esa lógica. Es el colofón perfecto para una
perspectiva que, como venimos viendo, se
fundamenta en la desconexión del Pueblo
Vasco respecto de la nación española. Eso es
justamente lo que los sistemas confederales
han buscado siempre: una relación de Estado
que no implica a la nación. De hecho,
si este sistema saliera adelante –cosa harto
improbable– significaría la completa desconexión
constitucional con España. Quienes
últimamente más han usado de esta idea,
como es notorio, han sido los independentistas
catalanes y ya vimos en octubre de 2017
con qué éxito intentaron llevarla a cabo por
las bravas. Frente a ello, el nacionalismo
vasco propone una vía más “legal” (que no
lo es en absoluto), pero cuyo punto final de
recorrido sería similar, generando Estados
con naciones diferenciadas que, coyuntural
y temporalmente, acuerdan compartir ciertos
espacios con un Estado, el español, que tiene
la virtud de tener un ejército y reconocimiento
internacional.
Para poder fundamentar todo ello, tanto
en Euskadi como en Cataluña, es imprescindible
asentar la mayor: existe una nación, un
pueblo, que no tiene nada que compartir en
tanto que nación o pueblo con España. La
existencia de dicha nación o pueblo se fía a
la de una “identidad vasca” (o, en su caso,
catalana). Se da por hecho que esa identidad
vasca se expresa en euskera y que tiene
que ver con una historia tan propia que, por
ejemplo, permite ver la guerra civil española
en el País Vasco como una fase más del secular
enfrentamiento entre España y el Pueblo
Vasco. Qué vamos a decir de Cataluña
donde la Generalitat financió a todo trapo
un congreso bajo el conciliador título de Espanya
contra Catalunya.
Desde una perspectiva confederal, esto
es así. Así como los sudistas americanos
querían que les dejaran tranquilos con sus
leyes esclavistas y los conservadores suizos
partidarios del Soderbund confederal querían
evitar la legislación federal suiza para
seguir con sus políticas favorables a la iglesia
católica, los nacionalistas vascos y catalanes
quieren evitar cualquier legislación española
que interfiera con su perspectiva identitaria
y su traslado institucional y político. Por ese
mismo motivo, como alguno de sus dirigentes
ha reconocido, su peor pesadilla sería un
modelo federal, incluso más que otro cerradamente
centralista y nacionalista español.
Que el segundo puede ser un contrincante
ideal creo que ha quedado bastante patente
en la política desarrollada por Carles
Puigdemont, tanto al frente de la Generalitat
como de la república imaginaria de Waterloo.
Pero sobre todo interesa aquí preguntarse
por qué el federalismo es tan repudiado
por quienes mantienen una propuesta de la
que les separa un prefijo. Una razón principal
está precisamente en la cuestión de la
identidad. El federalismo no niega, al contrario,
que diferentes territorios tengas distintas
identidades y derecho a legislar sobre
ellas. No niega, al contrario, que esas identidades
marquen diferencias que el sistema
político ha de recoger, por ejemplo, en el
tratamiento de las lenguas propias y su uso
en los sistemas educativos. Lo que sí niega el
federalismo es que las identidades nacionales
agoten todo el espacio de la identidad.
Dicho de otro modo, el federalismo propone
que las identidades puedan también federarse
y, por tanto, ser complejas en los propios
espacios que los nacionalistas consideran,
sin embargo, monoidentitarios. A lo sumo
pueden considerar que haya más de una
identidad diversa de la nacionalista, pero
como si fueran guetos. El federalismo entiende
que esa complejidad puede y es sano que
se dé incluso en cada individuo.
Se da la circunstancia (la paradoja desde
el punto de vista nacionalista) que la Nación
foral de ser algo debería ser más federal
que confederal. En efecto, el sistema foral
del que quiere (ha de suponerse) traer causa
el nuevo estatuto de factura exclusivamente
nacionalista encajaría mejor en un modelo
que no discute la existencia de un espacio
de soberanía en el que habita lo foral. Para
hacerla confederal a la nación foral habría
que violentarla antes incluso de su nacimiento,
porque el adjetivo tendría que pasar a
significar algo sustancialmente diferente de
lo que históricamente ha significado. Pero el
PNV, y ahora chupando rueda la izquierda
abertzale, es ducho ya en esos retruécanos
pues lo mismo hizo en 1979 cuando en
nombre de la foralidad se cargó, ni más ni
menos, que los sujetos de la foralidad para
alumbrar al Pueblo Vasco.



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