POLÍTICAS ECONÓMICAS PARA LA TRANSFORMACIÓN COMPETITIVA DE ESPAÑA

febrero 9, 2017
Dibujo 2

JOSE LUIS CURBELO JUAN MIGUEL SANS

Introducción y resumen ejecutivo

La economía española vive tiempos convul- sos. Creció en 2015 a un ritmo (3,2 %) que casi duplicó el mortecino crecimiento medio de la zona euro (1,7%), pero lo está haciendo a tasas insuficientes para absorber el altísimo desempleo que se generó a partir de 2008, tras el estallido de la burbuja inmobiliaria y el desplome del sector de la construcción, que ha- bía sido durante muchos años –demasiados, desde la incorporación de España a la UE y la posterior liberalización total del suelo durante el Gobierno Aznar en 1998– el motor de su crecimiento económico. Una crisis inmobiliaria que, siguiendo una bien conocida pauta, se enquistó rápidamente en el sistema: se convirtió en crisis financiera al entrar en dificultades los bancos y cajas que detentaban las hipotecas, y en una crisis de deuda pública, y por tanto fiscal, al tener que salir el sector público en defensa de los ahorradores y al rescate del conjunto del sistema de intermediación finan- ciera. La actual crisis del sistema y del modelo de crecimiento, incluida la crisis social y de le- gitimidad política (esta última no sólo por lo anterior), anclan sus raíces en la explosión de la anteriormente referida burbuja y en la actual insuficiencia fiscal del Estado para compensar a los sectores socialmente vulnerables y ejecutar políticas anticíclicas eficientes

Los autores de este artículo pensamos que la economía española: pese al despertar del crecimiento, aún está en medio del proceso de ajuste de los desequilibrios macroeconómicos que se generaron con la crisis; aún se encuentra en una “situación de espera” para enfrentar la mayoría de las reformas estructurales necesarias, que son, fundamentalmente, de carácter microeconómico e institucio- nal; y que si no se enfrenta con realismo las restricciones fiscales, tampoco será posible sembrar la simiente de un nuevo modelo económico competitivo.

En 2009, el PIB descendió un 3,6% y el desempleo alcanzó el 18,8% de la población activa. La inmensa mayoría de los economistas pensaba entonces que España estaba en medio de una crisis cíclica profunda y vaticinaba una recuperación lenta y larga, quizá con altibajos y dientes de sierra, pero siempre con una sen- da de suave recuperación del crecimiento. Se aplicaron inicialmente medidas de expansión Keynesiana (es preciso recordar el malamente concebido y peor ejecutado Plan E del gobierno Zapatero) para sustituir el agujero que en el PIB español suponía la “crisis del ladrillo”. El ciclo político de Zapatero, que desde el 12 de mayo de 2010, en un ya célebre pleno parlamenta- rio, se tornó de expansivo en austero, e incluso introdujo una Reforma en el artículo 135 de la Constitución para –en aras de apuntalar la cre- dibilidad de España en los mercados internacio- nales, cuando su economía estaba al borde de la intervención– priorizar el pago de la deuda, se cerró con dos ejercicios perdidos con crecimientos del 0,01 y del -1 % en 2010 y 2011 respectivamente. El desempleo llegó a casi el 23% de la población activa y la deuda acumulada al 68,5% del PIB (en 2008 no llegaba al 40%, la menor de Europa). En su último año el déficit fiscal, después de las revisiones del nuevo gobierno de Rajoy, alcanzó el 9%.

La legislatura Rajoy siguió con la política de gestión restrictiva de la demanda iniciada en los últimos meses del gobierno anterior. Durante sus primeros años, buscando reducir al máximo el gasto fiscal y fiando a la desregulación del mercado laboral el mantenimiento de la competitividad de las exportaciones (las importaciones también decrecieron significativamente como consecuencia de la recesión) y la obtención de superávits. El PIB descendió en 2012 y 2013, un 2,6 y un 1,7 % respectivamente.

2014 mostró una ligera recuperación del 1,4 %, y 2015 se anunció a bombo y platillo electoral como el ejercicio de la recuperación con un crecimiento del 3,2 %. Sólo había un “pero” que aguaba la fiesta: El año 2015 se cerró con un déficit fiscal del 5,1% del PIB (el mayor de la UE tras Grecia) y una deuda acumulada de casi el 100% del PIB (en la actualidad se sobrepasa ligeramente ese umbral psicológico).

Los relativamente buenos resultados de cre- cimiento del PIB se publicitaron desde el Gobierno como el hito de la salida de la crisis. Poco importaban las desviaciones respecto de los escenarios de reducción de déficit y deuda, el incumplimiento de los compromisos de déficit con la UE (4,3%), ni que el resultado se basara en la confluencia de situaciones exógenas extraordinarias –tales como la depreciación relativa del euro, la caída del precio del petróleo, la mejor evolución económica de los países avanzados, la política monetaria destacadamente expansiva– y una política fiscal laxa (hay quien diría que irresponsable) en periodo electoral, no sostenible a medio plazo. Tampoco pare- cía tener importancia que no hubiera habido ningún cambio digno de reseñar en el modelo productivo, que nuestros sistemas educativo, de I+D, y de bienestar social se hubieran sentido dañados profundamente con los recortes presupuestarios, ni que el paro (21%), el desempleo juvenil (del orden del 50%), la pobreza (21% de los hogares) o el número de hogares (1,6 millones) sin un solo perceptor de ingresos, se hubieran instalado en nuestra economía como un problema estructural.

Después de una secuencia de anuncios en clave electoral que transmitían la ilusión de que España alcanzaría en breve tasas de crecimiento precrisis, todos los organismos internacionales, e incluso el propio gobierno, han recortado a la baja sus previsiones de crecimiento. En la actualidad el gobierno prevé un crecimiento para 2016 del 2,7%, y del 2,4% para 2017 (lo que implica que las estimaciones guberna- mentales reconocen tanto la excepcionalidad de las circunstancias externas como el efecto expansivo del largo ciclo electoral actual). El FMI es menos optimista y prevé un crecimiento del 2,3% en 2017 –una décima menos que el gobierno español– y en los años siguientes sus estimaciones bajan de la barrera del 2%, hasta llegar al 1,6% en 2021. En cualquier caso, el actual gobierno en funciones, pese al consenso de los analistas de que el paro difícilmente bajará significativamente en los próximos años, aún promete la creación de 2 millones de puestos de trabajo en el próximo cuatrienio (en un alarde de atrevimiento voluntarista llegan a defender que esta promesa es compatible con una reducción adicional de impuestos).

Este contexto poco fulgurante se complica por el nuevo incumplimiento del déficit en 2015 y las previsiones para 2016 y 2017. La UE prevé que el déficit alcance el 3,9% en 2016 y el 3,1% en 2017. Parece que la Comisión va a conceder una prórroga de un año para conseguir unas nuevas metas: un 3,7% este año y el 2,5% el próximo. Según los cálculos de la Comisión se requerirá para lograr estos objetivos un ajuste adicional de 8.000 millones durante estos dos años. Al nuevo gobierno que salga de las urnas del 26 de junio le queda una negociación difícil que seguro acarreará recortes de gasto y obligará a abordar las re- formas estructurales pendientes; también tendrá que lidiar con la amenaza de una sanción de

2.000 millones de euros por los repetidos in- cumplimientos.

Como se ve, y a pesar de presentar tasas de crecimiento superiores a las de los países del entorno, lo que es siempre alentador, los registros no son para nada deslumbrantes ni permiten tañer demasiado alto las campanas de la salida de la crisis. Casi 10 años después del inicio de la crisis es evidente que el consenso de los economistas de entonces estuvo equivocado, y que la crisis de la que aún no ha salido España no es una crisis cíclica normal sino que es de carácter estructural.

Aunque rara vez las crisis profundas son equivalentes, la historia económica da algunas lecciones acerca de cómo afrontar las crisis económicas.

La llamada “Gran Depresión” de los años 30 del pasado siglo, enseñó que una crisis de demanda se ataja con políticas de demanda. El New Deal del presidente Roosevelt y las políticas del gobierno socialdemócrata sueco de

1932 mostraron el camino de una edad dora- da del capitalismo moderno –el modelo económico y social del Estado de Bienestar– que se prolongó entre 1945 a 1973.

La crisis de 1974 y 1979 enseñó cuán im- portante es hacer un buen diagnóstico de la situación para afrontar con éxito los problemas económicos. Entonces se abordó, inicial y erró- neamente, una crisis de oferta con políticas expansivas de demanda, que sólo condujeron a poner en marcha un fenómeno nuevo que no se conocía hasta entonces, al menos con tanta intensidad: la estanflación. Es decir, la combinación simultánea de inflación y desempleo, poniendo en tela de juicio la curva de Phillips que se estudiaba en las escuelas de Economía de los años sesenta. Se tardó tiempo en reaccionar, y ya entrados los años ochenta se pusieron en marcha políticas de oferta que asimismo tardaron otro tiempo en surtir efecto. A veces se olvida que a mediados de los noventa la tasa de desempleo en España todavía rondaba el 25 %.

Finalmente, los tiempos dorados de las burbujas puntocom, financiera e inmobiliaria de los primeros años del nuevo milenio se toparon con la crisis de 2007,1  de la que algunos países, entre ellos España, todavía no han salido.

Precisamente el objetivo del presente artículo es explicar y justificar el rumbo que la política económica debe tomar para afrontar los problemas económicos de España. La tesis cen tral es que, en la situación actual, de liquidez desbordada, crecimiento bajo, endeudamiento a niveles desconocidos (hay que retrotraerse a 1909, tras la pérdida de las colonias, para encontrar un mayor ratio de endeudamiento que el actual) y altísimo desempleo, deben complementarse las políticas macroeconómicas de demanda (monetarias y fiscales) con políticas microeconómicas de oferta y reforma institucional. Las primeras actúan sobre las variables macroeconómicas de contexto. Las segundas sobre variables estructurales que afectan el funcionamiento de los mercados, los actores económicos y las instituciones, entendidas estas como las normas implícitas y explícitas, usos y costumbres que rigen las relaciones económicas y sociales de una sociedad (y que por tanto modulan el comportamiento de los individuos). Este mix de políticas es necesario porque la economía española tiene problemas de demanda y de oferta.

Problemas de demanda de origen interno y externo. Por una parte, con la explosión de la burbuja inmobiliaria y financiera y sus efectos colaterales, las familias dejaron de consumir, las empresas dejaron de invertir y, desgraciadamente, los gobiernos dejaron de gastar e invertir. En paralelo, los motores externos del crecimiento español de los últimos años parecen gripados: China crece menos de lo que lo hacía años antes y está sumida en una importante crisis financiera y de cambio de modelo de crecimiento, Brasil está en situación de agotamiento económico y político, los países productores de materias primas demandan bastante menos como consecuencia de la caída de precios de sus exportaciones, y Europa mantiene un crecimiento, que antes definíamos como mortecino, entre disquisiciones existenciales sobre el Brexit, la crisis de los refugiados, y la debilidad de sus instituciones para definir políticas comunes. El nacionalismo económico y las llamadas al proteccionismo crecen por doquier y cuentan con amplio respaldo social, tanto en el sector de EEUU que se identifica con el candidato Trump (y Sanders), como en el que lo hace con las propuestas de los diferentes populismos europeos, de izquierdas (ejemplo, la coalición electoral de Podemos e Izquierda Unida) y de derechas (ejemplo, el partido de Le Pen en Francia), opuestos a la liberalización comercial (y más en concreto a la firma del Tratado TTIP –Asociación Trasatlántica para el Comercio y la Inversión– entre la UE y EEUU). Unas y otras circunstancias definen un contexto general poco halagüeño, con la crisis de em- pleo más larga desde que existen estadísticas en nuestro país, y, ciertamente, una de las más profundas entre los países desarrollados.

Pero la economía también tiene problemas de oferta. Unos problemas que se derivan de:

El cambiante entorno de la competencia y de cómo España se inserta en la nueva norma- lidad que definen: (1) el cambio técnico acele- rado, (2) el papel del conocimiento y el talento en los procesos productivos y en la demanda y oferta de trabajo, (3) la globalización de los mercados, (4) el paulatino desplazamiento hacia el Pacífico –frente al Atlántico– de la centralidad de la geopolítica global, y (5) la competencia de los países emergentes; y

La insuficiencia e ineficiente asignación de nuestros recursos productivos (especialmente el binomio trabajo-talento), el funcionamiento deficiente e ineficiente de los mercados y las instituciones (Sebastián, 2016), y la mejorable (y frecuentemente irracional) dotación de infraestructuras, que no facilita el desenvolvimiento natural de la actividad económica. Todo ello se ha visto agravado tras los muchos años de crisis, en los que ni el sector público ni el privado han renovado los activos fijos, la inversión en I+D ha declinado, la reforma de la justicia camina lentamente, las instituciones parecen anquilosadas, y no se han mejorado las com- petencias de nuestros trabajadores.

Las políticas de demanda inciden en el corto plazo y en muchas ocasiones nos vienen dictadas por autoridades de ámbito plurinacional, especialmente la UE, así como de la llamada “troika” (Comisión Europea, FMI, BCE). Este documento explicará el rumbo que han tomado estas políticas en los últimos años y analizará el margen de maniobra que tiene España para, por un lado, acomodar el ajuste a las necesidades sociales del país y paliar los estragos que han hecho las políticas de austeridad en el tejido social y empresarial; y, por otro, impedir que España continúe rezagándose respecto de nuestros competidores en los pilares maestros de la nueva economía basada en el talento y la innovación

Siendo imprescindibles para superar la trampa de bajo crecimiento que atenaza a la estructura productiva española, los efectos de las políticas de oferta tardan en concretarse, y su implementación puede ser políticamente costosa, al afectar con frecuencia intereses consolidados. Pueden ser de naturaleza muy diversa (reformas educativas, desarrollo de infraestructuras, reformas de las administraciones pública, modernización de la justicia, reforma de los sectores de la energía y otras utilities, fortalecimiento de los organismos regulatorios y su independencia, fomento de los mercados y la competencia). Este artículo se centrará en la política industrial. Esta elección se justifica por su impacto en la economía real. El artículo defiende que la política industrial debe ser una prioridad –no sólo retórica– de la política del nuevo gobierno que salga de las urnas. Para ello, argumentará acerca de qué se entiende por política industrial en el contexto de una eco- nomía con mercados abiertos y competitivos.

En resumen, la economía española se encuentra en una encrucijada y no va a ser fácil resolver sus problemas. El propio FMI en un informe reciente estimaba que España tendrá una tasa de empleo de alrededor del 16,5% en 2020, cuando alcance su producción po- tencial; esto es, que éste será su nivel de pleno empleo a no ser que se den cambios estructurales en la economía que desplacen significativamente la frontera de producción potencial. El panorama, como puede verse, no es muy alentador si no ponemos en marcha un programa económico que responda a un nuevo enfoque, incompatible tanto con la complacencia como con la irresponsabilidad.

 

La política monetaria

 

Empecemos por la política monetaria. Mario Draghi, formado en el Massachussets Institute of Technology con dos insignes economistas, Franco Modigliani y Robet Solow, lo tuvo pron- to claro. En julio de 2012 declaró solemne- mente que el BCE haría todo lo necesario para sostener el euro y añadió, para que no hubiera dudas, “y créame eso será suficiente”. Estas palabras se concretaron en una reducción de los tipos de interés hasta el 0,75%, una bajada hasta el 0% de la facilidad de depósito, dos subastas de liquidez a tres años para reactivar el crédito y compra de deuda.

El mensaje era claro. El BCE haría todo lo que estaba en sus manos para defender el euro, al que no iba a dejar caer. Eso quería decir también que defendería la economía española –el mayor riesgo que tenía el euro en aquellos momentos– de los ataques especulativos que estaba sufriendo. Es preciso recordar que el 25 de julio de 2012 la prima de riesgo del Reino de España alcanzó un máximo histórico de649 puntos básicos. Desde entonces no ha dejado de bajar hasta un mínimo de 93 pb el 12 marzo 2015 (al escribir este artículo se situaba en 143 pb). Hoy las noticias sobre la prima de riesgo han dejado de estar en la primera página de los medios de comunicación. No obstante las mejoras en los pagos por el servicio de la deuda no han sido tan significativas como hubiera sido deseable porque, aunque se han reducido los tipos de interés de nuestro endeudamiento, éste ha seguido creciendo hasta situarse, como se decía anteriormente, en una cantidad tan psicológicamente representativa, como es el que la deuda equivalga al PIB anual total de España.

Recientemente Mario Draghi –visto el continuado estancamiento de la economía europea– ha tenido que salir al paso de una nueva situación crítica y ha anunciado un nuevo paquete de medidas que van en la misma dirección de estímulo monetario descrito antes. Su intención es reanimar el crédito y subir la inflación hasta niveles cercanos al 2%. Concretamente, el BCE ha tomado las siguientes medidas:

Ampliación de la compra de activos, inclui- dos bonos corporativos, hasta 80.000 millones de euros mensuales. La versión europea del QE (Quantitive Easing) de la Reserva Federal de EE.UU.

Reducción de tipos de interés hasta el -0.4% para penalizar a los bancos por tener el dinero ocioso en la ventanilla del BCE.

“Barra libre” para que los bancos tengan acceso a liquidez, pudiendo acudir a la ventanilla del BCE e incluso cobrar un tipo de interés si luego prestan ese dinero.

Mario Draghi se está viendo en la obligación de responder, y a hacer alguna pequeña concesión, a las reticencias alemanas con esta política expansiva. Al final aceptó que fueran los bancos centrales nacionales los que lleven a cabo las compras de deuda soberana y, en caso de que se produzcan fallidos, el 80% las asumiría el banco central nacional y el 20% restante el BCE. En el camino también ha teni- do victorias importantes. Recientemente, como consecuencia de los recursos del Tribunal Constitucional alemán, el Tribunal de Justicia de la UE ha anunciado que el programa expansivo diseñado por el BCE no viola las leyes comunitarias

No obstante, el BCE se ha visto obligado a subrayar que la política monetaria no es suficiente, y que la política fiscal también tiene que hacer su parte, al tiempo que recomienda que las políticas de estímulo monetario se apoyen en políticas estructurales efectivas de reforma en los mercados de trabajo y de bienes y servicios. Para que no hubiera dudas, Draghi ha afirmado que son necesarias reformas estructurales para incrementar la demanda y más inversión pública.

En resumidas cuentas, Draghi está reconociendo taxativamente que el arsenal monetario no es suficiente para reactivar la economía europea y que es necesario que las políticas fiscal y de oferta coadyuven en el empeño expansionista, reconociendo la necesidad de que –en un marco globalizado– las economías mejoren la productividad y su eficiencia. Más allá del bien intencionado, aunque aún por implementar suficientemente, Plan Junker, muchos expertos reclaman en este sentido la emisión de bonos para financiar la mejora de las infraestructuras productivas y tecnológicas e impulsar la I+D europea.

 

La Política Fiscal

 

La política monetaria como acabamos de ver, y lo reconocen casi todos los expertos, no puede hacer todo por sí sola en la actual situación de la UE. Tiene sus límites. Ya lo hemos visto muchas veces, y tenemos algunos casos muy presentes de países, como Japón, que no consiguen salir de una situación de deflación permanente que dura ya décadas. Por eso, siguiendo con las políticas de demanda, y como recuerda el propio BCE, Europa debiera apoyarse también en la política fiscal. Nada nuevo para los economistas. Europa ha caído en la denominada “trampa de la liquidez”, momento en el que el aumento de la masa monetaria e incluso la bajada hasta el ridículo (si por ridículo se entiende que te paguen por pedir dinero prestado) ya tienen poco o nulo impacto sobre la actividad económica y hay que acudir a la inversión pública.

La implantación de esta estrategia, sin embargo, se enfrenta con importantes problemas. El más importante, que condiciona el resto de la estrategia fiscal, está vinculado a los compromisos internacionales que hemos asumido. Estar en el euro obliga a seguir unas reglas, y entre ellas está la de sujetar el déficit público a una horquilla fijada exógenamente. España es el segundo país por la cola en el ranking del déficit público, sólo por detrás de Grecia, e incumple sistemáticamente los objetivos que se marcan desde Bruselas. Este ejercicio 2015, como se dijo anteriormente, por última vez; y también se incumplirá en 2016.

Como ya se ha dicho, parece que las auto- ridades de Bruselas van a conceder un año de prórroga para conseguir el objetivo de déficit

del 3%. Que nadie dude que esta decisión va a tener implicaciones inmediatas en términos de nuevos ajustes y de reformas estructurales pendientes, además de una posible sanción administrativa. No es descartable además que, después del segundo ciclo electoral que vive España, afloren niveles mayores de déficit tanto de una administración central incapaz de disciplinarse en tiempo electoral (rebajas del IRPF, devolución de la paga extra de 2012) como de las administraciones locales y autonómicas que cuestionan permanentemente la legitimidad del gobierno central para ser disciplinadas.

Aunque la verdadera herencia de Rajoy al nuevo gobierno es la precaria situación de la Seguridad Social. Su Fondo de Reserva opera con altos déficits –superiores a los 15 mil millones– y su capitalización está menguando aceleradamente; ha perdido en la última legis- latura 2/3 de su capitalización. El sistema recibirá a partir de ahora menos ingresos como resultado de unas menores tasas de crecimiento y un empleo de menor calidad y más precario, al tiempo de que por pura evolución demográfica habrá de afrontar los efectos negativos sobre las clases pasivas de una sociedad envejecida y longeva.

Habrá que realizar por tanto nuevos ajustes en las cuentas públicas. La Comisión ha cifra- do el ajuste de las administraciones públicas (excluidos aquellos relacionados con el siste- ma de pensiones) en 8.000 millones para los dos próximos años. Todo ello impone límites a cualquier política fiscal de nuevo signo, lo que obligará a actuar en dos órdenes:

Por el lado de los gastos, será muy importante que el nuevo ejecutivo fije claramente las prioridades y no se mueva de ellas. Pocas prioridades, claras, cuantificadas y a largo plazo. Combinar ajustes presupuestarios con prioridades sociales y económicas es la difícil tarea de la política presupuestaria. Es decir, elegir, siendo conscientes de que la política fiscal no es un chicle como ansían los populistas para quienes no existen restricciones en el gasto. Se requiere mucha legitimidad política y social para hacer frente a este desafío. En el marco político nacional actual ello exigirá amplios consensos.

En la búsqueda de ese equilibrio es preciso ser conscientes de que: (1) las políticas sociales ocupan un lugar preeminente, especialmente a corto plazo, entre las demandas/necesidades de una sociedad muy castigada por la crisis; (2) es necesario recomponer la solvencia de la “hucha de las pensiones”; y (3) existen otras prioridades, también importantes a medio y largo plazo, que no pueden dejar de afrontarse en el corto plazo (esta fue la opción del Gobierno Rajoy) y que actúan sobre la oferta y la productividad sostenibles a futuro: educación, formación profesional, I+D+i, infraestructuras tecnológicas y la conformación de una industria competitiva, son a nuestro juicio las más importantes. Es difícil redistribuir el crecimiento cuando no hay qué distribuir. Así que necesitamos crecer para distribuir pero crecer de manera sostenible y con un modelo productivo muy diferente del que hemos heredado.

Por el lado de los ingresos también se pue- de actuar pero “sin hacerse trampas en solita- rio”. Nuestra presión fiscal (34%) está 6 puntos por debajo de la media europea (40%) y sensi- blemente por debajo de la de Francia (47,9%), Italia (43%) o Alemania (39.5%). No sería por tanto recomendable, ni aceptable internacionalmente, bajar impuestos, particularmente cuando se arrastran déficit fiscales sistemáticamente. También tenemos restricciones por la vía del recurso a la deuda pública, cuando nuestro nivel de endeudamiento ha superado esa cifra

psicológica del 100 % del PIB. El nuevo gobierno tendrá que, cuanto menos, asumir alguna nueva subida del IVA, mal que les pese a algunos; consensuar en el seno del Pacto de Toledo una solución a la sostenibilidad a largo plazo del sistema de pensiones, quizá incorporando recargos en el IRPF, tal y como ha propuesto el PSOE en el período preelectoral; y, sobre todo, eliminar un amplio cúmulo de beneficios fiscales (reducciones, exenciones y deducciones) existentes principalmente en IRPF y Sociedades. Es lo que se denomina elusión (que no evasión) fiscal.

Por la experiencia de las últimas legislaturas, y a pesar de la insistente propaganda política de todos los partidos, la lucha contra el fraude fiscal difícilmente va a resolver nuestros problemas de déficit, aunque sea –eso sí– una exigencia de justicia fiscal, en un país muy sensibilizado ante la corrupción.

Donde quizás haya algún margen de maniobra es en la reforma de las administraciones públicas, más allá del pretencioso documento preparado por el gobierno saliente que ha sido papel mojado. La multiplicidad y duplicidad de niveles administrativos es ciertamente una rémora a la que hemos de enfrentarnos más por razones de eficiencia administrativa y de servicios al administrado, que de ahorro fiscal. En nuestra opinión, la filosofía que debiera imperar esta reforma es “hacer más con menos”, enfoque que responde a otros objetivos y metodología, aunque al final logre también algunos ahorros fiscales. Una administración pública moderna en una sociedad competitiva y globalizada ha de ser, y no es contradictorio, fuerte, pequeña, flexible, y eficiente; sin fascinación por la prolijidad legislativa, aunque si por el cumplimiento de las normas. Quizá me- jor pagada que las actuales sobredimensionadas, pesadas, corporativizadas, e ineficientes maquinarias burocráticas. Pero en el mejor de los casos sus efectos solo podrán verse en el largo plazo.

Son muchos los expertos que están pidiendo a la Comisión Europea más flexibilidad fiscal. El último, Jason Furman, presidente del Consejo de Asesores Económicos de Obama, cuando, distinguiendo entre el corto y el largo plazo, reclama “una aplicación flexible de las reglas fiscales y una expansión fiscal donde haya margen para ello” y añade que “a corto plazo el problema es la demanda, como ponen en evidencia los bajos tipos de interés, la falta de inflación y el alto desempleo. A mayor plazo, hay problemas de productividad y desigualdad. La política debería jugar un papel resolviendo la insuficiencia de demanda, y tratar de ayudar en lo demás” (El País, 15 de mayo de 2016). Lo demás hace referencia claro está a las políticas de oferta y reformas institucionales.

Una de la criticas más habituales, y certeras, a la economía postindustrial durante estos últimos años ha sido, precisamente, la desco- nexión que se ha producido entre la economía real y la economía monetaria y financiera, cuyos desenvolvimientos parece que no corren paralelos. Las burbujas inmobiliarias y financieras provocaron un efecto riqueza que no estaba basada en fundamentos reales. Este “efecto riqueza” favoreció el endeudamiento de las familias, empresas y administraciones públicas, y cuando explotaron las burbujas inmobiliaria y financiera, estos agentes no fueron capaces de pagar sus deudas, produciéndose el crash de la economía.

Como recuerda Landabaso (2016): ”los mercados financieros han crecido más del triple en las tres décadas siguientes (a 1980) en comparación con el valor de mercado anual de todos los bienes y servicios generados en la economía real”. La conclusión es evidente y es algo que de alguna manera percibía la sociedad: “las finanzas se han convertido en un fin en sí mismo más que una manera de co- nectar el dinero con ideas nuevas en forma de inversiones productivas”. El sistema financiero se había olvidado de que su objetivo es canalizar el ahorro hacia la inversión y el consumo. Los mercados de capitales reflejaban cotizaciones empresariales que no se correspondían con sus fundamentos. Todo esto es lo que hay que reconstruir ahora. El reto de los próximos años es, precisamente, que seamos capaces de conectar de nuevo la economía monetaria y financiera con la economía real. Y aquí las políticas de oferta, y más específicamente la política industrial, tienen mucho que ofrecer.

 

Las políticas de oferta y las políticas industriales para la competitividad

 

Vamos a movernos en este apartado en el ámbito de las políticas de oferta, que son las que hacen que el sistema productivo sea capaz de aprovechar las ventajas de un mejor entorno macroeconómico. Como hemos dicho, las políticas de oferta abarcan un amplio campo de actividades y tienen que ver con las infraestructuras de transportes, telecomunicaciones o tecnológicas, las capacidades de las personas, la innovación, las pymes y, también, no lo olvidemos, con la regulación de los mercados, la eficiencia e independencia de las instituciones supervisoras y regulatorias, la salvaguardia de la competencia, y la lucha contra la apropiación inapropiada de rentas. En definitiva son políticas que tienen que ver con los recursos disponibles y la manera de asignarlos; también con las normas, usos y costumbres que modulan el comportamiento de los individuos y otros actores económicos más allá de su libre albedrío Dentro de este amplio abanico de posibilidades y alternativas, creemos que la política industrial es una de sus piezas más importantes porque nos “insertan” directamente en la economía real y productiva.

La política industrial se ha puesto de moda y con razones de peso. Como afirmaba Rosa García, Presidenta de Siemens en España, en una cita un poco larga, pero reveladora: “Los datos son evidentes y refrendan, una vez más, la necesidad de apostar por la industria. Si nos fijamos en los países que mejor han sobrevivido a esta crisis, nos daremos cuenta de que todos ellos tienen un importante sector secundario. De los 10 países más competitivos del mundo, en cinco de ellos el peso del PIB industrial supera el 20%. A nivel mundial, la industria representa el 16% del PIB, el 70% del comercio global y origina más de las tres cuartas partes de la investigación y desarrollo en el ámbito privado. Por ello, no es de extrañar que los países con planes de crecimiento más ambiciosos estén experimentando un “Renacimiento de la industria”. El objetivo de todos ellos es conseguir una cuota industrial ligeramente por encima del 20% del PIB”.2

No debe extrañar, por tanto, la reivindicación reciente que de la política industrial se está haciendo en medios académicos, institucionales y económicos. Se pueden poner muchísimos ejemplos que no queremos que queden escondidos en una triste nota a pie de página. Citemos primero algunos por su relevancia institucional. La Comisión Europea ha estado muy activa elaborando comunicaciones relativas a la política industrial. Un ejemplo: Una política industrial integrada para la era de la globalización: poner la competitividad y la sostenibilidad en el punto de mira (Comisión Europea,2010); también la OCDE, se ha preocupado por el tema: Perspectives on Global Development 2013: Industrial Policies in a Changing World (OCDE, 2013). Por su relevancia académica podemos citar también a Velasco, Roberto (2014): Salvad la industria española. Desafíos actuales y reformas pendientes, Lucena, Maurici (2013) En busca de la pócima mágica Las políticas industriales y de innovación que funcionan… y las que no”, y un número monográfico recientemente presentado de la Revista de 3conomí4 (2016, del Consejo General de Colegios de Economistas de España, Políticas Industriales para la Competitividad de España.

Como vemos, la política industrial ha vuelto. Sí; pero no la misma política industrial. Hay que recordar que en Europa hubo política industrial, tanto cuando en la posguerra hubo que reconstruir la base industrial de países devastados, en los sesenta se fomentaron estrategias de “polos de desarrollo”, o como cuando en los finales de los setenta y primeros años ochenta se afrontó una durísima reconversión industrial. Aquella política industrial se basaba en la discrecionalidad del Estado para la elección de “sectores clave”, políticas macroeconómicas y comerciales de acompañamiento para aislar esos sectores de la competencia global (tipo de cambio, aranceles, cuotas, acceso preferente a divisas y tipos de interés bonificados, etc.), e instituciones sectoriales de crédito (a la vivienda, industria, pesca y agricultura, etc.). Esa política industrial siempre se beneficiaba de la proximidad al poder y de “conseguido- res” que conocieran bien sus entresijos.

Ahora hay –tras años de polémica estéril– un cierto consenso sobre la necesidad de una política industrial activa de nuevo cuño. Una Nueva Política Industrial, o para decirlo en los términos de uno de los artículos contenidos en el monográfico de Revista de 3conomí4, al que antes hemos hecho referencia, políticas industriales para la competitividad (Curbelo 2016). Nuestro objetivo es explicar qué quiere decir esto.

La industria es un sector estratégico para la economía de un país (véase Alemania en Europa, Corea y China en Asia o los Estados Unidos de Obama3) no sólo por la riqueza que genera sino por su capacidad de arrastre sobre el resto de la economía. Las empresas industriales compran bienes y servicios (arrastre hacia atrás) y son proveedoras de productos de consumo e inversión (arrastre hacia adelante).

La industria es, pues, un sector generador de riqueza y empleo. Es además un sector clave en la investigación tecnológica, un sector productivo generador de empleo cualificado y un sector volcado al exterior. Las más recientes innovaciones relacionadas con las nuevas tecnologías (nano, materiales, bio, robótica, etc.) proporcionan también excelentes oportunidades de desarrollo industrial. Veamos algunos datos.

La industria española supone el 13% del PIB y el 15% del empleo, muy lejos sin embargo de los objetivos de la UE (una media del 20%) o de Alemania (casi el 30%). Reúne a casi 200.000 empresas, genera el 54% de las exportaciones de bienes y servicios y da empleo a 2.400.000 personas. La industria es un sector con niveles de productividad e innovación superiores a los de la media de la economía. No deben ocultarse, sin embargo, “los efectos devastadores provocados por la gran recesión vivida por España hasta 2013, que ha elimi- nado el 30% del empleo manufacturero” (Myro 2016) y cerrado 47.000 empresas.

Hemos de tener en cuenta, sin embargo, que  el  concepto  estadístico  de  industria  es algo vago. Muchas de sus actividades, que anteriormente se realizaban en el interior de las propias empresas industriales, hoy se encuentran externalizadas (contabilidad, consultoría, recursos humanos, ingeniería, diseño, montaje y mantenimiento, etc.). Si tuviéramos en cuenta este efecto de externalización, que no deja de ser el reflejo de una convención estadística, el sector industrial alcanzaría niveles similares a los del periodo previo a la que se ha denomi- nado post-industrialización.

Debemos decir más. El propio concepto de industria ha cambiado. Los productos indus- triales incorporan cada vez más tecnología y servicios. Las empresas de producto venden cada vez más servicios, ofreciendo al consu- midor o cliente “soluciones”. Los fabricantes de ferrocarriles o las empresas de bienes de equipo eléctrico son buenos ejemplos de esto. Son empresas que para construir sus productos tiene que comprometerse en la ejecución y pro- visión de los servicios asociados a los mismos. Al mismo tiempo, las empresas de servicios in- tentan hacer éstos más tangibles, entrando en el campo de la fabricación. La telefonía es un buen ejemplo.

Se trata de un proceso que se denomina servitización, y que en definitiva refleja que las fronteras entre industria y servicios son cada vez más difusas y convencionales (ver Cuadra- do Roura Juan Ramón., 2014 y 2016, y Ekonomiaz, 2016). Ya a nadie sorprende que se hayan hecho de uso común expresiones como “industria del turismo”, “industria del conocimiento” o “industrias creativas”. Reflejan de algún modo que muchos sectores están aplicando métodos y procesos provenientes de la industria tradicional. Por cierto, el sistema productivo español está en condiciones de desarrollar muy eficazmente este tipo de industria. Los problemas de la economía española –baja inversión en I+D, reducido tamaño de las empresas, excesiva regulación, falta de competencia, escasa internacionalización y orientación excesiva a los mercados europeos– son comunes a todos los sectores. Desde esta perspectiva es también imprescindible, si se quiere solucionar el problemas del desempleo, prestar atención a la incorporación de innovación en el sector servicios, especialmente en aquellas actividades de mayor valor añadido en los que hay espacios para incorporar mejoras de productividad. El turismo y los servicios al consumo, así como las actividades relacionadas con la salud, la dependen- cia, la educación y el conocimiento son algunas de las actividades que Matilde Mas (2016) refiere como sujetos de una política industrial para la mejora de la competitividad.

Más allá de cuestiones terminológicas y formales, en tanto que, como se decía anteriormente, la idea de política industrial estuvo tradicionalmente anclada en el pasado a la selección de sectores líderes desde el Estado –lo que en inglés se llamó política de picking winners–, no hay demasiado debate en la actualidad sobre la necesidad de una política de fomento del sector manufacturero, sino sobre su enfoque y su modelo. En nuestra opinión, la política industrial española debe inspirarse más en el modelo alemán que en el francés o en el estadounidense. En el modelo alemán prima la industria manufacturera y las relaciones de organización social, lo que se ha venido a llamar ecosistema, en el entorno de la empresa; en el francés tira el sector y la empresa pública; y en el modelo de EE.UU. tira la universidad, la investigación, y los contratos públicos bajo el paraguas estratégico de la seguridad y la defensa.

Algunas de las características de la nueva política industrial son:

Primero, ahora se habla de “políticas”, en plural y no en singular, donde habrá que combinar políticas horizontales como la de I+D+i, internacionalización,  pymes,  emprendimiento o financiación con otras políticas sectoriales como la energética, telecomunicaciones, transporte,  biotecnología,  digitalización,  etc.  Lo más difícil será acompasar unas con otras y ser capaces de que interaccionen entre sí.

En la literatura industrial moderna prima la idea de no discriminación y de apostar por los instrumentos  horizontales.  Se  trata  de  evitar que sea el gobierno quien realiza la selección de sectores estratégicos. Luego la realidad es tozuda y las excepciones empiezan a sumar. En primer lugar, el sector de la defensa; más tarde los sectores regulados como la energía o las telecomunicaciones; también los sectores intensivos en tecnología como los sectores bio o las industrias creativas, etc. Como puede verse la lista puede hacerse interminable. Es interesante, en este aspecto, comprobar como la comunicación de la Comisión Europea a la que antes hacíamos referencia, dedica casi la mitad del documento a políticas sectoriales. Como dice Dani Rodrik (2010) “si rascamos la superficie de cualquier nueva industria de éxito en cualquier parte, lo más probable es que encontremos por debajo ayuda gubernamental”.

Segundo, la nueva política industrial busca la competitividad. Ya no busca –con algunas excepciones, como hemos visto– sectores estratégicos ni incentivos que protejan de la competencia y con ello a largo plazo acumulen ineficiencias en los sectores “elegidos”. El concepto de competitividad tiene que ver con la capacidad de una empresa o sector (incluso país o región) de ofrecer un valor añadido diferencial de manera que pueda participar en nuevos mercados y negocios internacionales sin sacrificar márgenes, reducir sueldos o recurrir al dumping social o medioambiental. Este concepto de competitividad se entiende desde una perspectiva holística, abarcando a un amplio ecosistema que va desde las empresas hasta la universidad, centros de formación o tecnológicos, sanidad o administración pública, etc. entendiendo que todos estos conjuntos son piezas de un sistema que colabora y que debe estar vertebrado e integrado. Ya a nadie sorprende, por ejemplo, que se hable de competitividad del sector público y que se haya puesto de moda un concepto asociado al mismo como la “compra pública innovadora”.

Se trata de un concepto de competitividad que va mucho más allá que el de productividad. Como suele recordar el ex-consejero de Industria del Gobierno Vasco, Bernabé Unda, la productividad es algo concerniente al interior de la empresa, mientras que la competitividad es una categoría concerniente a toda la economía. Los ejemplos de empresas con ratios de productividad homologables a las mejores industrias manufactureras del mundo pero atosigada por los costes energéticos, el absentismo laboral, o las dificultades de acceso a infraestructuras de transportes, son muy elocuentes de esta situación. La productividad hace referencia a la intensidad y eficiencia en el uso de los recursos productivos (trabajo y capital) mientras que la competitividad hace referencia a lo que los economistas llaman productividad total de los factores (PTF), que toma en consideración los modos como se relacionan esos factores en el proceso productivo y con los mercados. La PTF incorpora elementos tales como la eficiencia de los mercados, la intervención pública y la regulación, o la calidad de la educación.

Tercero, la nueva política industrial busca ampliar los mercados geográficos de las em- presas. Los expertos consideran que “la mejor política de reindustrialización a corto plazo es el impulso de las exportaciones” (Myro 2016). Por eso la política industrial debe estar cerca de la política de internacionalización, enten- diendo además que las necesidades de las empresas no son todas las mismas. Las grandes empresas tienen unas necesidades diferentes de las pequeñas o medianas, de modo que debemos aplicar una política de nicho diferen- ciada, además de una orientación de mercado geográfico o sectorial (Sans, 2016).

Surgen así ideas muy atractivas como las de impulsar “empresas multinacionales de ni- cho”, es decir, empresas relativamente pequeñas que –en un nicho muy concreto– tienen una posición de rango mundial. Xabier Garmendia, ex Vice Consejero de Industria del Gobierno Vasco, impulsor de este concepto en nuestro país, explicaba, en una entrevista al periódico digital eldiarionorte.es (28/06/2013), qué se entiende por “multinacional de nicho”. Según Garmendia, “son empresas con una cuota de exportación superior al 50% de la facturación de la compañía; la exportación del producto tiene que alcanzar a más de 30 países; se con- centran en un tipo de producto específico, que bien puede ser un componente o el producto final y su mercado en ese nicho debe ser supe- rior al 10% de todo el mercado mundial”. Son, por lo general, empresas muy innovadoras y estrechamente vinculadas al ecosistema local/ territorial, lo que hace, si cabe, este concepto más interesante como objetivo de la política industrial, especialmente de aquella que se de- fine y ejecuta a nivel subnacional.4

Cuarto, la globalización está promoviendo transformaciones muy profundas en las cadenas de valor supranacionales (WTO, 2014), cada vez más segmentadas geográficamente. Esta fragmentación está generando dos efectos: (1) la relación fabricante-proveedor-subcontratista está cambiando, exigiéndose una colaboración estrecha entre los participantes, mayor transparencia en la gestión de los proyectos y creación de partenariados estratégicos estables, además de dar mayor importancia a factores competitivos como la calidad, la rapidez, la flexibilidad y el servicio; y (2) están cambiando algunos paradigmas de la organización interna de los propios grupos multinacionales, de modo que nos encontramos con que en el seno de un mismo grupo multinacional pueden competir entre sí distintas unidades de negocio para atraer inversiones y nuevas actividades.

Quinto, todos los expertos coinciden también en que la nueva política industrial no se puede separar de la política de I+D+i. Esta nueva política busca incorporar la innovación como parte esencial del crecimiento, de modo que la acción pública se base en el fomento de la mejora de la productividad en cualquier sector de la economía, sobre la base de la in- corporación de conocimiento, tecnología y/o nuevas invenciones en los procesos productivos. Eso sí, debieran separarse conceptualmente las necesidades y enfoques de la “I+D” y de la “i” de innovación. Además, en palabras de Curbelo (2016), debiera decidirse en qué par- celas debiera un país contribuir a “empujar” la frontera del conocimiento y en cuáles otras se pertrecha para “absorber” el conocimiento de frontera e integrarlo en los procesos productivos (Breznitz y Murphree, 2011).

Sexto. El tamaño de la empresa importa, en tanto que las empresas muy pequeñas, si no son el resultado de procesos de emprendimiento reciente, son, por lo general, menos productivas, menos innovadoras y menos exportadoras que las de mayor tamaño; son, así mismo, menos receptivas a las políticas de innovación o de internacionalización, por poner dos ejemplos de políticas públicas para la competitividad. La estructura empresarial española se caracteriza por:

Tener muchas pymes cuyo tamaño medio es significativamente menor que el de las em- presas de nuestro entorno (por ejemplo, más o menos la mitad que el de las pymes alemanas).

La diferencia de tamaño medio se produce no sólo a nivel agregado –que por tanto podría depender de la especialización sectorial de cada uno de los países– sino que se reproduce, incluso, por rubros productivos individualizados.

Las pymes españolas crecen a lo largo del tiempo menos que las de nuestro entorno. Se podría por tanto argumentar que la explicación de esta dinámica empresarial de permanen- cia en el tiempo de las empresas de tamaño pequeño –se podría hablar en este sentido de un cierto “raquitismo empresarial”– se debe a razones arraigadas (diríamos que antropológi- cas) del empresario familiar español, renuente a profesionalizar la gestión e independizarla del núcleo familiar, abrirse a nuevo capital, aceptar fondos de capital-inversión o establecer alian- zas más allá de consorcios temporales.

Afrontar en serio el tema del tamaño empresarial se puede resolver pero requiere voluntad política en un área muy sensible elec- toralmente –la pyme, la empresa familiar y los autónomos son, y no sólo en España, potentes lobbys empresariales en los que convergen realidades muy diversas. Medidas para su re- forma serían: primero, y fundamental, remover inteligentemente (es decir sin descargar la ya pesada burocracia administrativa) todos los privilegios  y  obstáculos regulatorios, fiscales y laborales, frecuentemente paternalistas, que inducen al empresario a mantener empresas poco eficientes; segundo, apoyar políticas de cooperación empresarial que no primen el minifundismo; tercero impulsar líneas financieras de apoyo al crecimiento y a la capitalización de las empresas; cuarto, diseñar, como hemos dicho anteriormente, políticas que impulsen el desarrollo de empresas multinacionales de ni- cho; y quinto, apostar por políticas de mejora en la gestión y desarrollo de capital humano. Como puede verse, todo un programa –radical e innovador– en sí mismo.

Séptimo. La política de industrial debe llegar a todas las empresas, sea cual sea su tamaño o sector. Llegar a las grandes empresas y sus necesidades –que también las tienen– sigue una ruta bastante conocida. Pero llegar a las pequeñas es más difícil. Y aquí entra la relación entre política industrial y territorio. Para llegar a las pequeñas y medianas empresas, necesitamos contar con el concurso de aquellas administraciones e instituciones más cercanas a las mismas. Por eso necesitamos la integración, cooperación y coordinación de todos los agentes públicos bajo una filosofía de “gobernanza multinivel”, aplicando sin miedos ni complejos el principio de subsidiariedad.

Contar con las administraciones regionales, incluso con las locales, es un factor añadido de éxito. Habrá que contar, sin embargo, además, con la participación de lo que en la terminología económica llamamos agentes intermedios, es decir, las asociaciones sectoriales, clusters, centros de formación profesional y agencias de desarrollo regional o local. Todos estos agentes están muy próximos a las necesidades de las empresas de su entorno, a las que prestan servicios y conocen hasta personalmente. Son institu- ciones que juegan un rol muy importante como impulsores del emprendimiento joven. Son en definitiva “agentes de confianza”, a veces algo olvidados por las agencias estatales de promoción, obsesionadas por llegar al cliente final y “vender” (y cobrar) sus servicios. En suma, las políticas industriales exigen la construcción de ecosistemas de apoyo en los que el territorio es relevante (Curbelo 2016).

 

Evaluación, evaluación y evaluación

 

La implementación inteligente de políticas públicas necesita la identificación de objetivos medibles, requiere la cuantificación de los recursos necesarios (desde financieros a humanos), y exige la medición de los resultados y sus impactos en un proceso que dure, cuanto menos, todo el tiempo de implantación y maduración de una política. También ha de permitir el aprendizaje a lo largo de todo el proceso y la realimentación del ciclo.

En este sentido, un plan industrial, entendi- do como un plan de país, construido de abajo a arriba, consensuado con los agentes econó- micos y sociales, como el que defendemos los autores de este artículo, debe disponer de un sistema de evaluación y seguimiento donde, desde el propio diseño de la intervención, en lo que se ha venido a llamar “marco lógico”, se establezcan objetivos e hitos de evaluación que puedan medirse con indicadores cuantitativos y cualitativos (lo más insesgados posibles), que determinen:

el grado de modernización de los sectores tradicionales (reindustrialización),el desarrollo de nuevas actividades económicas (diversificación), la incorporación y absorción de tecnología e innovación (I+D+i) la capacidad de atracción de inversiones extranjeras (IED), el grado de cooperación entre los actores del ecosistema (cooperación), y la búsqueda de nuevos mercados internacionales (internacionalización).

Un plan de esta naturaleza requiere el compromiso de todos, empezando por la propia administración. Por un lado ha de exigir a las empresas receptoras de recursos resultados en términos de creación de empleo, exportaciones, ventas o aumento de su dimensión; por otro, tendrá que medir el impacto real de sus políticas en términos de mejora de la competitividad y de posicionamiento y contribución general a la economía. Además, habrá que establecer mecanismos que garanticen la transparencia y eficacia de la gestión. Todo un reto en una sociedad poco acostumbrada a la evaluación, en la que dominan comportamientos corporativos que identifican la evaluación con control (y sobre todo con un control o arbitrario y poco transparente o punitivo), cuando la realidad es que “lo que no se mide no se mejora”.

En tiempos pasados todo esto era más fácil. Las políticas industriales tradicionales seguían procesos de transmisión más directos y fáciles de comprender (valga como ejemplo, entender el impacto inmediato de la elevación de un arancel o una devaluación, cuando no, llega- do el caso, de una licencia de importación). Ahora, con las nuevas políticas industriales, es- tos mecanismos de transmisión son más difusos y su efectividad más difícil de medir. Por eso, si cabe, la evaluación de las políticas es quizás más importante en tanto que, además del control del uso apropiado de los recursos, se busca el valor añadido adicional de monitorear las políticas y la efectividad e impactos de sus instrumentos, contribuyendo a su ajuste fino.

 

Conclusiones

 

Este artículo defiende que, pese a las alharacas electoralistas del actual gobierno en funciones, la economía española aún no ha salido de la crisis, si por salida de la crisis se entiende el funcionamiento sin sobresaltos extraordinarios de una estructura productiva que permita niveles de actividad económica que provean a la mayor parte de los ciudadanos con empleos y retribuciones dignas.

Para que ello suceda, el país tiene que ser capaz de encontrar su espacio de competitividad sostenible –es decir, aquel que permite expandir y mantener la participación de las exportaciones en el comercio global sin recurrir a la represión de los salarios y beneficios o el dumping social, medioambiental y/o regulatorio– en la “nueva normalidad” definida por el cambio técnico acelerado, la globalización de los mercados, el papel del conocimiento y el talento en los procesos productivos y en la demanda y oferta de trabajo, y la competencia de los países emergentes.

Mirado de esta forma, la economía española se encuentra en una encrucijada que no va a ser fácil resolver. El propio FMI en un informe reciente –también corroborado en sus líneas generales por un documento del Banco de España de tan sólo hace unos días (Banco de España, 2016)– estima que España, si no hay reformas estructurales de calado que incrementen la productividad total de los factores, tendrá una tasa de desempleo de alrededor del 16,5% en 2020, cuando alcance su producción potencial. Esto es, que éste nivel de desempleo pudiera ser su nivel de pleno empleo si no se dan los cambios estructurales en la economía que desplacen significativamente la frontera de producción potencial. Es una conclusión aterradora y debiera inducirnos a actuar de inmediato.

Por otra parte –y contrariamente a lo que se intuye que proponen los partidos populistas y de extrema izquierda del arco parlamentario español, proclives a cuestionar la aceptación de la estabilidad macroeconómica exigida por la pertenencia de España a la zona-Euro e incluso su inserción en la economía global– el artículo reivindica la necesidad de que España sea un elemento de estabilidad en la zona-Euro y procure armonizar el cumplimiento de las exigencias de deapalancamiento fiscal con la necesaria disponibilidad de recursos fiscales que permitan confrontar los casos más acucian- tes de quiebra de la estabilidad social mínima, consecuencia de la crisis. Para lograr los nuevos equilibrios, el gobierno resultante de las elecciones debe gozar de un amplio “capital social” político, es decir legitimidad y liderazgo para crear consensos.

El panorama económico y político, como puede verse, es todo un reto para el gobierno que asuma el poder tras las elecciones de Junio. La tesis central del artículo es que, en la situación actual, la gestión de la salida de la crisis debe combinar políticas de demanda de  estabilidad  macroeconómica  (monetarias y fiscales) –que garanticen la estabilidad mo- netaria, el des-apalancamiento paulatino de la economía y su financiación en condiciones apropiadas– con políticas microeconómicas de oferta. Mientras las primeras actúan sobre las variables de contexto; las segundas –educación y capacitación, I+D+i, infraestructuras para la competitividad, reformas de las instituciones y organismos reguladores, modernización de la

administración pública y de la administración de justicia, reforma energética, mercados y competencia– actúan sobre variables estructurales. Mientras que los efectos de las primeras se perciben a relativo corto plazo de tiempo y son una condición sine-qua-non para el desarrollo competitivo a largo plazo, los efectos de las segundas sólo se comenzarán a sentir tras un período demorado de tiempo, acelerándose sus resultados con el propio transcurso del tiempo.

El artículo se centra en el papel y diseño de una nueva política industrial; o, mejor dicho, en algunas consideraciones que debieran te- nerse en cuenta para la definición de políticas industriales que mejoren la competitividad de España. La elección se justifica por el impacto del sector manufacturero –definido en un senti- do amplio, que recoge la realidad productiva del presente– en la economía real. El artículo defiende que la política industrial debe ser una prioridad, no sólo retórica, del nuevo gobierno.

La manufactura es un sector por el que mere- ce la pena apostar con una política activa pues facilita la explotación de los factores de competitividad de las empresas: aporta riqueza, contribuye a la cohesión social y territorial, sostiene empleo cualificado, crea conocimiento y proporciona prestigio internacional. Es, sin embargo, y contrariamente a lo que sucedía hace años, cuando era posible una industrialización aislada de los flujos de comercio internacional, un sector que, en la nueva normalidad, necesita un marco macroeconómico estable donde desarrollar su actividad.

Este es, pues, el enlace entre las políticas de demanda (monetaria y fiscal) y la política de oferta, que aparecen así como claramente complementarias e interdependientes. El artículo justifica que unas y otras son necesarias para acabar con esta crisis que ya lleva asolando nuestra economía mucho tiempo. Ponerlas en práctica requiere mucha habilidad en la gestión política de los recursos públicos, y el logro de amplios consensos para las reformas.

En este contexto, las nuevas políticas industriales para la competitividad juegan un rol muy importante por su impacto en la economía real y por su capacidad para transformar el modelo productivo. Ha de ser:

Una política industrial con nuevas ideas, entendida en sentido amplio, como política de competitividad con vocación de llegar a todos los sectores, no sólo a la industria manufacturera;

Una política industrial basada en la incor- poración de conocimiento e innovación en las actividades económicas, incluso en aquellas alejadas de sus preocupaciones habituales, ta- les como el comercio, las industrias creativas, el ocio o el sector del conocimiento. Por no hablar del turismo y actividades conexas, que en España tiene su ámbito específico. El turismo es importante para absorber el desempleo de segmentos de la población que abandonaron tempranamente la educación formal; es una actividad cíclica que mantiene conexiones evidentes con otras actividades y territorios y es, en fin, receptiva a ganancias sustanciales de productividad (Mas, 2016).

Una política industrial orientada a poner en marcha instrumentos horizontales más que acciones sectoriales.

En fin, una política industrial pegada al territorio y a los ecosistemas regionales y locales, que son los vehículos para llegar a los actores decisivos, especialmente en estructuras productivas en las que dominan las empresas pequeñas.

Poner en marcha un programa tan ambicioso requiere decisión política, así como legitimidad y liderazgo social para romper muchos tabúes. El desafío es importante y urgente. La economía española está perdiendo fuelle y muchos vaticinan que la economía europea se está acercando a una nueva recesión (Pisa- ni-Ferry, 31 marzo 2016), ante la cual España necesita estar mejor pertrechada.

NOTAS

 

1 Son muchos los libros publicados sobre la crisis de 2007. Citamos en primer lugar Krugman (2009) del que este artículo toma muchas ideas. También son muy interesantes Wolf (2014) y Bernanke (2016).

2 García, Rosa (2013): “La cuarta revolución industrial”, El País, 28 mayo, 2013.

 

3 Es muy interesante el reportaje del medio digital estadounidense Político “Here´s what a Biden campaign would look like” (02/18/16) donde se defiende la política de la administración Obama desde la perspectiva de la campaña que hubiera puesto en marcha el vicepresidente Joe Biden en caso de haber sido candidato a la presidencia de EE.UU: http://www.politico.com/agenda/story/2016/02/heres-what-a-biden-campaign- would-look-like-000047

4 Ver Orkestra (2015)

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