LAS PENSIONES PÚBLICAS, LO PRIMERO

febrero 9, 2017
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RAÚL ARZA

Introducción

Puede que a alguien le parezca exagerado el título de este artículo. Intentaremos explicarlo. Caben pocas dudas acerca de que el sistema público de pensiones es uno de los mayores avances que ha realizado la sociedad civilizada. Antes de su creación, como hoy sucede en los países don- de no existe o donde las pensiones no son suficientes, la vejez era la principal fuente de pobreza e inseguridad de la vida. Trabajar desde la niñez no era garantía, especialmente si no se disponía de hijos, más que de deterioro físico y vida miserable. Las cosas con la aparición de los sistemas públicos de pensiones, que han traído la dignidad a los últimos años de vida, han cambiado tanto que hoy resultaría tan inimaginable una vida sin una pensión suficiente como no disponer de una sanidad pública tanto para ricos como para pobres.

El sistema público de pensiones español se encuentra hoy con dificultades tanto a corto plazo como a largo. Esta es la primera razón del título de este artículo: se necesitan soluciones para estas dificultades y desde diferentes perspectivas políticas se apuntan soluciones muy diferentes. No todas las respuestas ven dirigidas a defender y mantener el sistema público de pensiones. El abanico de estos planteamientos oscila entre revitalizar y sostener el sistema con las medidas necesarias para garantizar un sistema público de pensiones suficientes, donde la pensión se paga con los recursos sociales que genera la economía en cada momento, y las opuestas, que pretenden transformarlo en un sistema privado como los fondos de capitalización, pasando por fórmulas intermedias que pretenden desnaturalizar el sistema para convertirlo en un híbrido, es decir, en un sistema público pero que funcione como los fondos privados: tanto has ingresado, tanto tendrás de pensión, independientemente de los niveles de renta y riqueza de los que dispone la sociedad.

En suma, las opciones se diferencian en la concepción del sistema público de pensiones como algo inserto en el sistema económico y social y en la redistribución del conjunto de los recursos generados en el país en cada momento (de ahí que se denomine sistema de reparto), llevando a sus últimas consecuencias el concepto de solidaridad, o como un sistema separado, más o menos estanco, que solo ha de contar con lo que sus participantes aporten en cada momento del tiempo o bien hayan aportado en el pasado, un concepto que se denomina “contributividad” y que ciertamente ha presidido el funcionamiento de los sistemas públicos de pensiones a lo largo de su historia, si bien a nuestro juicio no se ajusta a la situación presente y futura, ni sirve ya para mantener los sistemas públicos de pensiones. Se comprenderá mejor –esperamos– al explicar los problemas y sus alternativas.

Causas y soluciones de la crisis actual e inmediata de nuestro sistema de pensiones

Desde 2012 se ha producido un desfase en el sistema público de pensiones que evidencia que el gasto en las prestaciones que paga supera a los ingresos que obtiene de las cotizaciones sociales de los que se encuentran trabajando y aportando al mismo. Este desequilibrio es, sólo en parte, nuevo. Se deriva, por un lado, de la caída brutal del empleo y de los cotizantes como consecuencia de la crisis económica y de los sistemas de ajuste laboral vigentes en España que ocasionan que en las crisis las empresas destruyan mucho más empleo que en otros países. Junto a ello, se han extendido los mecanismos de precarización del empleo, con la extensión de los contratos temporales de cada vez además menor duración, y con la considerable elevación del empleo a tiempo parcial con jornadas laborales muy cortas, lo cual trae consigo una caída de la intensidad del empleo. Todo ello conforma un primer elemento que pone en cuestión el concepto tradicional de contributividad.

fig2

Por otro lado, las últimas reformas laborales han provocado un proceso persistente de devalua- ción de los salarios, tanto de los de los existentes como de losnuevos empleos que se crean, y que tienen por lo tanto bases de cotización mucho más bajas y aportaciones al sistema de pensiones claramente inferiores. Hasta ahora nunca se había producido con tanta fuerza este fenómeno, puesto que los salarios habían venido creciendo de manera continuada década tras década y por lo tanto siempre los salarios presentes eran muy superiores a las nuevas pensiones (calculadas con salarios percibidos a lo largo de periodos anteriores y en consecuencia más bajos). Este es el segundo elemento que cuestiona el concepto de contributividad.

fig 3

Además, los mecanismos de determinación de los salarios, los convenios colectivos, han venido debilitándose a lo largo del tiempo (y de forma especialmente grave con la última reforma laboral de 2012), lo que viene induciendo desde hace mucho tiempo que los salarios crezcan cada vez menos y que los excedentes y rentas empresariales acaparen cada vez una mayor parte de la renta producida. En este momento la situación es tal que los convenios se han convertido en instrumentos para mantener y acentuar el proceso de devaluación de los salarios. Tercer elemento que cuestiona la contributividad como concepto que sirva en estas nuevas circunstancias para sostener el sistema público de pensiones.

Por último, en los últimos años se ha venido utilizando la Seguridad Social para facilitar a las empresas ayudas a la contratación a través de la reducción de cotizaciones sociales, lo que ha ocasionado unas importantes pérdidas de ingresos que superan según los presupuestos de la Seguridad Social los dos mil millones de euros anuales, lo cual es otro elemento que ha ayudado al déficit que muestra el sistema de pensiones.

Todos estos elementos se suman para determinar una evolución de los ingresos crecientemente incapaz para hacer frente al crecimiento de los gastos en prestaciones (un incremento por otra parte no muy elevado sino más moderado que los años anteriores a la crisis). Lo más preocupante es que la brecha entre ingresos y gastos se va abriendo cada vez más, elevándose de año en año desde

2012 de forma acelerada, y que el cambio en la coyuntura del empleo, su crecimiento desde 2014 no ha detenido este proceso de crecimiento del desajuste de las cuentas de la Seguridad Social.

En poco tiempo y a este ritmo, aproximadamente en un par de años el Fondo de Reserva con el que actualmente se vienen cubriendo esos desfases entre ingresos y gastos, se habrá consumido.

Por lo que el desequilibrio en las cuentas de la Seguridad Social tendrá que ser cubierto total y directamente con aportaciones de los Presupuestos Generales del Estado. Si en 2015 el desajuste entre ingresos y gastos ha superado los 17.000 millones de euros, de mantenerse el ritmo actual, en 2018 podría elevarse hasta el entorno del 4% del PIB.

Para entonces, si no lo hemos resuelto antes, se planteará la cuestión de qué hacer con ese desajuste. Sólo caben dos alternativas para hacer frente: incrementar los ingresos o reducir los gastos. Cualquier reducción de estos implica un recorte de las pensiones. Lo cual es injusto por partida doble: porque los pensionistas habrán de ser las víctimas de esta decisión y porque no son las pensiones las que han ocasionado la caída tendencial de los ingresos y puesto en crisis la financiación del gasto.

Sería más justo y más deseable, si defendemos un sistema público de pensiones con presta- ciones suficientes, que se actuara por la vía de los ingresos. Para ello hay tres posibilidades. La primera, por más obvia, incrementar el tipo de cotización. Pero, aparte de las enormes resistencias que opondrían los representantes empresariales (y de la utilización del asunto que haría el sistema financiero para defender el recorte de las pensiones y facilitar el paso a los fondos privados de pensiones), la subida de tipos tendría que ser de tal calibre –en el momento actual ya habría de alcanzar los seis puntos– que conllevaría graves daños sobre la actividad económica y del empleo.

La segunda opción consiste en desactivar primero e invertir después los factores que han provo- cado la erosión de las bases de cotización. Es decir, aquellos que han dado lugar a que los ingre- sos derivados de las cotizaciones sean tendencialmente menores y que ya hemos explicado. Por un lado, el avance continuado de la precarización del empleo (temporalidad y tiempo parcial), que ya ha sobrepasado el umbral de insostenibilidad a partir del cual el empleo precario es proporcional- mente tan grande que merma de tal forma las cotizaciones que pone en riesgo la financiación de las pensiones. Por otro lado, la devaluación de los salarios, con los múltiples mecanismos puestos en marcha por las reformas laborales de 2010 y 2012 (modificaciones unilaterales de los salarios por parte de los empresarios, descuelgues de los convenios colectivos, y debilitamiento y limitación de la capacidad sindical de negociación en los convenios), que han permitido –como se puede ver en el gráfico de la figura 3– unas caídas fortísimas y continuadas de los salarios en estos años. En tercer lugar, la supresión de los sistemas de subvención a las empresas para la realización de los contratos con cargo a los ingresos por cotizaciones del sistema de Seguridad Social. Y por último, la elevación de la cobertura por desempleo, cuya caída ha sido tan pronunciada que ha provoca- do un sensible deterioro en el crecimiento de los ingresos por cotizaciones.

Es preciso ser conscientes de que, también para defender y sostener el sistema público de pensiones tal y como lo conocemos, es preciso volver al empleo de calidad, a la mejora sostenida de los salarios de acuerdo con la evolución de la productividad, a mejorar las prestaciones para los desempleados, y a terminar con las subvenciones a los empresarios con cargo a los fondos de la Seguridad Social. De no hacerlo, sólo nos quedará el recurso creciente a la tercera alternativa: la financiación parcial del sistema de pensiones con cargo a los impuestos. Una vía perfectamente posible y razonable, que en todo caso deberemos tener en cuenta de forma inevitable para hacer frente a los desafíos a largo plazo, como veremos enseguida. Un camino por el que deberemos transitar, también a corto plazo en esta próxima legislatura porque, incluso aunque adoptáramos las decisiones necesarias para revertir las reformas laborales, corregir los elementos tradicionales de precariedad e inestabilidad laboral, y todos los otros factores ya señalados que están limitando los ingresos por cotizaciones, cerrar la brecha entre ingresos y gastos de la Seguridad Social llevará un tiempo, y mientras tanto será preciso hacer llegar al sistema de pensiones recursos de los presupuestos generales del Estado.

En ninguna parte está escrito que el sistema público de pensiones haya de financiarse exclusivamente con cotizaciones, máxime en un contexto en el que, como hemos visto, las bases de la contributividad(y la separación de fuentes) como principio de sostenimiento del sistema de pensiones han sido ampliamente erosionadas a lo largo de los años desde la política económica general y la política laboral en particular. No obstante, el recurso a los impuestos para financiar el sistema público de pensiones no debería hacerse sin al mismo tiempo adoptar las medidas necesarias para impedir e invertir el proceso de debilitamiento de los ingresos por cotizaciones como vía natural de financiación de las pensiones.

 

Los problemas de largo plazo del sistema de pensiones español y sus soluciones

El problema demográfico, el que aparecerá en el largo plazo, comenzando en el entorno de 2040 y finalizando alrededor de 2060, no tiene que ver, aunque se simultanee, con el alargamiento de la esperanza de vida, sino con que en España hubo un baby boom más tardío e intenso que en otros países seguido de un hundimiento de la natalidad más profundo asimismo que en otros países. Como consecuencia, en términos de proporción de la población total, estará jubilada la generación más grande de nuestra historia y en ese momento estará trabajando la generación más pequeña.

A menudo se dice que el problema es el envejecimiento, pero cuando con ello se pretende señalar al aumento de la esperanza de vida, a la prolongación de los años de vida tras la jubilación, se está intentando confundir: la esperanza de vida tras los 65 años continuará aumentando desde luego, pero lentamente. La mayor parte del proceso de incremento de la esperanza de vida se ha producido ya a lo largo de los últimos treinta años, y el proceso seguirá pero de forma más lenta. Lo verdaderamente relevante desde el punto de vista demográfico es, como se ha dicho, el tamaño comparado de las cohortes jubilada y activa en ese momento histórico.

El problema es, por lo tanto, que hay que pagar un volumen de pensiones que si, como se debería, se derogan los recortes realizados, alcanzará entre el 13 y el 14% del PIB. Lo cual no es excesivo ni imposible porque hay países importantes (Alemania, Austria, Francia, etc.) que hoy ya están dedicando cifras similares a sufragar sus pensiones y no padecen ninguna hecatombe: es simplemente una cuestión de redistribución de los recursos.

Sabemos bien que hay quien aprovecha esa coyuntura demográfica temporal (2040-2060), transitoria por lo tanto, para intentar convencernos de la imposibilidad de sostener el sistema público de pensiones y para presionar para que éste se cambie en cualquiera de las formas posibles: bien se le transforme directamente en uno privado de capitalización, o en uno mixto –cuentas nocionales–, o que las pensiones públicas se reduzcan a cuantías mínimas para que, el que pueda, se pague una pensión privada complementaria.

Pero, si nos olvidamos de esos planteamientos interesados y nos situamos entre los partidarios de la redistribución de un PIB (mucho mayor que el actual) para pagar pensiones que mantengan el actual nivel de vida de los pensionistas (o lo mejoren), tenemos que determinar de dónde deben provenir los recursos para financiar la parte del sistema de pensiones que no alcancen las cotiza- ciones de esa cohorte reducida que estará trabajando.

Con las previsiones actuales, las cotizaciones (con el máximo nivel de empleo, parecido al que hoy en día tienen los países escandinavos, y salarios decentes) no sobrepasarán mucho el 9-10% del PIB. La entrada de inmigrantes resulta imprescindible, pero no para pagar las pensiones, sino para mantener el nivel de vida del conjunto de la población, porque de otra forma tampoco sería posible evitar que la producción y la renta nacional se redujeran, lo que resulta difícil de concebir. En consecuencia, el desfase inevitable entre ingresos y gastos del sistema de pensiones requerirá durante esos años de aportaciones complementarias por la vía de los impuestos. No hacerlo significaría condenar al sistema público de pensiones a una reconversión hacia un sistema de pensiones mínimas, abriendo un amplio camino, eso sí, a los sistemas privados.

En definitiva, negarse a la búsqueda de fuentes de financiación impositivas complementarias a las cotizaciones, en ese periodo de desequilibrio demográfico al que nos hemos referido, no sólo es una ceguera cuando se defiende el sistema público de pensiones español, sino que sobre todo es un test para reconocer aquellas otras posiciones que apuestan por debilitar el sistema público de pensiones, por recortar sus prestaciones, y por favorecer a los fondos privados.

Pero, además, cabe preguntarse por qué no podemos contar con recursos que provengan de la fiscalidad cuando tenemos una recaudación de los impuestos que es de las más bajas de la UE. Los países europeos más desarrollados, los nórdicos, han decidido obtener una recaudación tributaria muy elevada para poder disponer de un Estado de Bienestar muy amplio y completo, y bajos ni- veles de desigualdad. De otra forma no lo habrían logrado. Elevados impuestos y una carga fiscal fuertemente redistributiva.

¿Es que no podemos parecernos a los países nórdicos o al menos a los demás europeos en los niveles de recaudación fiscal? Si lográramos eso dispondríamos de entre seis y diez puntos más del PIB en ingresos públicos. Y entonces simplemente no estaremos hablando del problema, de la financiación de las pensiones, ni tampoco del aumento del gasto sanitario y la atención de la dependencia, es decir de todos el gasto vinculado a una situación demográfica en la que la proporción de pensionistas sea temporalmente muy elevada.

Por otro lado, a la postre no hay sustanciales diferencias en cuanto a que se financien las pensiones con cotizaciones o con cualquier otra forma de fiscalidad (porque las cotizaciones también son fiscalidad), aunque cada fórmula entraña unas consecuencias. Por ejemplo, las cotizaciones son esencialmente rentas del trabajo, las demás rentas no pagan ni aportan nada. Analizado en estos términos, las cotizaciones son la forma menos redistributiva de financiar las pensiones (recordemos que así se financiaba hasta hace no demasiado tiempo la sanidad: los trabajadores financiaban con sus cotizaciones la sanidad de todos, incluidos los poseedores de capital, los rentistas, y todos los que no cotizaban, que son precisamente los más ricos).

A lo que se une el agravante de que los salarios son una parte decreciente de la renta nacional, de que las tendencias precarizadoras desde hace un cuarto de siglo y la devaluación salarial actual están mermando los salarios… y las cotizaciones.

En definitiva, lo que viene sucediendo es que los incrementos de la productividad van cada vez menos a los salarios y a financiar por la vía de las cotizaciones el sistema de pensiones. Si esos incrementos de la productividad van a parar cada vez más a las rentas empresariales y de la propiedad (porque los salarios reales no crecen o lo hacen muy por debajo de la productividad) y si las rentas de las empresas y del capital se llevan una parte creciente de la productividad general y del reparto de la renta, poniendo de esta forma en cuestión las bases originarias del sistema público de pensiones, por qué no van a aportar también para financiarlas.

Las cotizaciones, en suma, no alcanzarán, son menos redistributivas (redistribución dentro de una misma clase social) que los impuestos directos, y tienen efectos contrarios al empleo y la competitividad. Por supuesto, hay que mantenerlas y lograr que sean mayores consiguiendo que haya los máximos empleos posibles y con los mejores salarios, pero no son la solución por sí solas.

La solución, la respuesta al mantenimiento de las pensiones es la redistribución social. No existe una ley universal que afirme que en todo momento histórico las pensiones serán nada más que lo que paguen los asalariados. La sociedad ha de mantener a sus mayores y hacer frente a la situación histórica de que habrá una generación muy grande de jubilados… que han trabajado y han hecho progresar y avanzar la renta de este país, y eso es lo que van a recibirlas generaciones venideras, es su herencia: un país más próspero, con mucho capital productivo y social, y con un nivel de vida muy superior al que encontraron sus padres. El PIB por habitante que recibirán se ha multiplicado por varias veces en términos reales durante el periodo productivo de las generaciones que estarán jubiladas. Con ese PIB y pagando las cotizaciones sociales y los impuestos que se pagan en la media europea, se pueden pagar las pensiones.



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