¿CAMBIO DE MODELO PRODUCTIVO?

febrero 9, 2017

JOSÉ MOISÉS MARTÍN CARRETERO

 

El declive de nuestro crecimiento a largo plazo

 

La economía española ha vuelto a crecer, sí. Soslayando el efecto del déficit público en el PIB, y las amenazas que se ciernen con los efectos del nuevo ajuste promocionado por la Comisión Europea, es probable que el crecimiento económico inaugurado en 2014 y consolidado en 2015 se proyecte hacia el futuro próximo, generando empleo y aliviando el sufrimiento social causado por los años más duros de la austeridad.

Estamos creciendo, sí, pero, ¿ha habido cambio efectivo del modelo productivo? La respuesta rotunda ante esta pregunta no puede ser sino negativa: pueden haber cambiado los sectores, sí pero el círculo vicioso que vincula trabajos precarios y poco productivos con sectores de poco valor añadido sigue estando vigente. Atendiendo a la composición secto- rial de las variaciones del PIB entre 2008 y

2015, veremos que los sectores que más peso han perdido en nuestro modelo productivo han sido, notablemente, la construcción, la industria y las finanzas, habiéndolo ganado los servicios inmobiliarios y el comercio, transporte y hoste- lería.

El resultado de esta variación en la compo- sición sectorial de nuestro PIB es que España sigue instalada en un modelo de producción de bajo valor añadido, muy dependiente de sectores con trabajo poco cualificado –como el turismo y el comercio– y heredero –como en el caso de los servicios inmobiliarios-de la gran burbuja que supuso la construcción en la déca- da pasada.

El efecto inmediato de esta composición sectorial del PIB se puede observar en el cre- cimiento potencial previsto para la economía española, esto es, la tendencia de crecimiento a largo plazo que es notablemente inferior a la anterior a la crisis. En efecto, observando las estimaciones de la base de datos macroeconómica de la Comisión Europea (AMECO), el crecimiento del PIB potencial se sitúa por debajo de la tendencia previa a la crisis, debido fundamentalmente al alto desempleo y a la baja productividad de los puestos de trabajo crea- dos a partir de la recuperación económica.

Con un crecimiento del PIB potencial tan bajo, es poco probable que podamos mantener altas tasas de crecimiento económico durante mucho tiempo. La teoría económica nos indica que el crecimiento económico por encima de tendencia puede producir tensiones inflacionistas y nuevos desequilibrios en la balanza por cuenta corriente, otros de los grandes agujeros que tiene históricamente la economía española. Por lo que cualquier estrategia económica a largo plazo debe hacerse cargo de esta realidad y situar el foco no en el momento de recuperación del ciclo, sino en las condiciones que pueden hacer crecer el PIB potencial a medio y largo plazo.

Para ello, varias son las estrategias que debe asumir un programa consecuente de po- lítica económica a largo plazo. En primer lu- gar, es necesario incidir en las condiciones que hacen crecer la productividad general de la economía: la cualificación de los trabajadores y empresarios, el marco institucional y la inversión en I+D e Innovación. En segundo lugar, hay que incentivar una transformación sectorial de la economía, invirtiendo en aquellos sectores con un mayor crecimiento de la productividad y el empleo cualificado. La productividad no se reparte uniformemente por nuestra economía, sino que se reparte de manera desigual: hay sectores con una productividad por hora trabajada mayor que otros, y son éstos los que necesitamos promocionar frente a los otros.

El modelo de crecimiento no se cambiará solo

Necesitamos cambiar de modelo de crecimiento. Es una frase repetida hasta la saciedad por responsables políticos, sin efecto por el he- cho de decirlo muchas veces. Hay que actuar, porque lo que nos dice la evidencia empírica es que ese cambio no se va a realizar sólo, sino que necesita del concurso de las políticas públicas.

Atendiendo a la economía neoclásica, basada en el modelo ricardiano de especialización internacional, una economía abierta con mercados flexibles termina especializándose en aquello que mejor hace, esto es, aprovecha su “ventaja comparativa” para buscar su hueco en el mundo. Esto es, las economías logran ajustar automáticamente su patrón de especialización productiva, moviendo recursos de los sectores menos productivos a los más productivos. Des- de este punto de vista, daría lo mismo producir chips (patatas fritas) que chips (circuitos integra- dos) porque si producimos aquello en lo que te- nemos una ventaja comparativa, los beneficios serán suficientes para cubrir nuestras necesida- des de otros productos. Desde ese punto de vis- ta, España tiene una clara ventaja comparativa en el ámbito del turismo –somos exportadores netos de sol y playa– y en el suelo –somos un país con muy poca densidad de población. Desde esta lógica, lo racional para el inversor español es destinar sus recursos a uno de estos ámbitos, dada la dotación de factores del país. (sol y suelo como materias primas, personal poco cualificado como recursos humanos).

El problema con este modelo de especialización productiva es que el turismo, por mucho que intentamos convertirlo en un servicio de valor añadido a través de la “economía de la experiencia”, es mayoritariamente una commodity que se basa en el precio. Vienen más turistas que nunca que se dejan menos dinero que nun- ca. Pensamos que el turismo es una industria de valor añadido, pero, salvo excepciones –muy valiosas, sí, pero excepciones– el grueso de la industria funciona como una industria extractiva de una materia prima, el sol, que está presente en muchos lugares del mediterráneo.

En Comercio y Pobreza, el economista norteamericano Jeffrey G. Williamson describió con elegancia cómo las economías ricas en materias primas de América Latina se vieron envueltas, a finales del Siglo XIX y principios del XX, en una espiral de desindustrialización debido a que su patrón de especialización producti- va les empujaba a convertirse en exportadoras de commodities. Nadie puede pensar que España está en ese proceso, pero conviene saber que la abundancia de un recurso natural puede servir como freno a la hora de plantearse un cambio en el modelo productivo.

El actuar libre del mercado no cambiará esta tendencia. El economista chino Justin Lifu Yin, que fue economista jefe en el Banco Mundial nos ha mostrado que la estructura productiva de un país depende efectivamente de su dotación de factores. Como en el modelo ricardiano, estas dotaciones logran equilibrios eficientes en el corto plazo, pero son incapaces de modificarse a sí mismas. En definitiva: si queremos huir de la especialización productiva de bajo valor añadido y basada en precio, la acción del mercado no será suficiente por sí misma. Existen numerosas fricciones que deben ser tenidas en cuenta. Una pequeña empresa que se dedica a la venta de puertas para pisos nuevos no cierra un día y al día siguiente abre una fábrica de microchips. Hay un coste de adaptación, de aprendizaje, hay una dependencia del pasa- do, no sólo intelectual o de know-how.

El modelo del patrón de especialización productiva basado en ajustes automáticos del mercado sirve para productos con poco valor añadido y con una mano de obra polivalente, sustituible y poco especializada, donde el conocimiento no es un factor clave, o es fácil- mente adquirible. Pero en las economías modernas, en la economía de la innovación y el conocimiento, donde los productos contienen alto valor añadido, la tecnología está protegida por patentes, formar a un trabajador eficiente y cualificado lleva su tiempo, y las firmas compiten en mercados imperfectos, los ajustes no son tan rápidos ni tan evidentes. Sin intervención pública, el mercado asignará recursos y generará a un patrón de especialización que puede no ser óptimo a largo plazo, por muy eficiente que sea –en términos de corto plazo– la asignación de recursos lograda.

¿Por dónde avanzar?: Tres prioridades

Proponer un cambio de modelo productivo es más fácil que llevarlo adelante. Los mecanismos que hay que poner en marcha suponen un importante esfuerzo colectivo que puede lograr sus frutos en el medio plazo. Sus ventajas no son automáticas, porque implicará renunciar inicialmente a rentabilidades económicas y sociales inmediatas para invertir en crecimiento económico robusto a medio y largo plazo.

Si sabemos que el crecimiento económico depende de la composición sectorial y la productividad sectorial, el objetivo de una políti- ca económica de cambio de modelo debería orientarse en dos direcciones: fomentar un aumento generalizado de la productividad, por un lado, y favorecer las inversiones en aquellos sectores con mayor potencial de crecimiento de la productividad.

En el caso de la productividad total de los factores, parece claro que ésta depende tan- to de aspectos técnicos –innovación en los métodos de producción, cualificación de los trabajadores– como de aspectos institucionales –tamaño de las empresas, estructura de los mercados, capacidad institucional y marco regulatorio, por lo que una aproximación horizontal debe centrarse en dichos aspectos. En el presente artículo, nos centraremos en tres de ellas: la Innovación, la cualificación del capital humano y la calidad de las instituciones.

Incrementar los niveles de

Innovación e I+D

En materia de Innovación, España va muy retrasada respecto a sus socios europeos. Según el informe anual sobre innovación de la Comisión Europea, nos encontramos entre los países europeos considerados como “innova- dores moderados”, en el mismo grupo que Croacia, Grecia, Chipre, Estonia o Polonia. Esto nos sitúa lejos de los puestos de cabeza liderados por Suecia, Dinamarca, Finlandia o Alemania, y por detrás de los considerados “innovadores seguidores”, como Austria, Bélgica, Francia o el Reino Unido.

El índice de desempeño de la innovación mide 25 indicadores agrupados en ocho grupos: recursos humanos, excelencia de los sis- temas de investigación, financiación y apoyo, inversiones privadas, emprendimiento, activos intelectuales, innovaciones y efectos económicos de la innovación. De estos 25 indicadores, España sólo está por encima de la media de la Unión Europea en tres: co-publicaciones en revistas internacionales, marcas comunitarias y en venta de innovaciones al mercado.

Esta posición es corroborada por el escaso esfuerzo inversor en I+D. Para el año 2020, y dentro del marco de su estrategia 2020, la Unión Europea tiene como objetivo situar su gasto en I+D en el 3% de su producto interior bruto, mientras que el objetivo de España es alcanzar el 2%. En la actualidad, este dato ronda el 1,24% del PIB Nacional, habiéndose reducido en 2014 respecto a 2013. En cualquier caso, no se trata sólo de destinar fondos, sino de promover importantes reformas institucionales en el sistema de investigación, desarrollo e innovación, que nos permita buscar políticas más eficientes, con mayor impacto en el “ecosistema innovador”, evitando el desperdicio de unos fondos siempre escasos.

El ecosistema innovador español puede evolucionar hacia mayores cotas de desarrollo. Gracias a los Fondos Europeos, existen infraestructuras y servicios tecnológicos y científicos muy avanzados: parques tecnológicos, viveros de empresas, centros de transferencia de tecnologías, o institutos de investigación. España tiene el 13% de todos los parques tecnológicos de la UE, alberga al 16% de las empresas europeas instaladas en dichos parques, y genera el 21% de todo el empleo vinculado a los mismos. Complementando esas instalaciones, cabe destacar el trabajo realizado por Instituciones públicas como el CDTI (Centro de Desarrollo Tecnológico e Industrial) y ENISA (Empresa Nacional de Innovación, que ofrecen financiación concesional para empresas, sub- venciones o asistencia técnica en la búsqueda de financiación europea en materia de I+D e Innovación.

¿Cómo podemos rentabilizar mejor este esfuerzo inversor? Será necesario, por supues- to, incrementar gradualmente el gasto en I+D, alcanzando el objetivo previsto para el año

2020 del 2% del PIB en gasto de I+D, y llegar al 3,5% a mediados de la próxima década. Pero no se trata de regar de dinero nuestras in- fraestructuras. Debemos desarrollarlas al mismo tiempo, por ejemplo, renovando y profesiona- lizando la gestión de nuestros Centros Cientí- fico-Tecnológicos,  incluyendo  la  contratación de expertos internacionales para su dirección y gestión.

Hay que hacer un esfuerzo por fortalecer las alianzas público-privadas en materia de Investigación y Desarrollo, tanto dentro de las universidades como en centros de investigación, contando con empresas internacionales punteras, y atrayendo inversiones de compañías tecnológicas a España. Para ello sería además necesario mejorar el entorno regulatorio para el crecimiento de start-ups, mejorando su regula- ción industrial, de mercado, financiera y fiscal. Hay que abrir mercados, liberalizar aquellos sectores que hoy mantienen regulaciones que hoy sólo protegen rentas, eliminar la panoplia de licencias de todo tipo que dificultan el es- fuerzo emprendedor e inversor. Necesitamos que nuestras empresas crezcan, se hagan más grandes, se fusionen. Para ello necesitamos instrumentos financieros que potencien estos procesos, como los fondos públicos de capital riesgo, que deberían profesionalizar su gestión y favorecer estrategias de coinversión con inversores privados

Deberíamos fortalecer la coordinación interterritorial y monitorizar y financiar adecuadamente las Estrategias Regionales de Especialización Inteligente, evitando duplicaciones y solapamientos en la gestión de la I+D pública. En esa línea, deberíamos revisar y evaluar la proliferación de instituciones de promoción del emprendimiento innovador para ganar escala, promover programas de apoyo sobre la base de resultados e incentivar a sus gestores desde la consecución de resultados concretos.

El gran reto de nuestro ecosistema innovador es la capacidad de impulso institucional. Podríamos considerar construir, sobre la base del CSIC, el CDTI y la Agencia Nacional de Evaluación y Prospectiva, una Agencia Nacional de Investigación, Desarrollo e Innovación con capacidad de realizar I+D directa, en coordinación con universidades, los centros tecnológicos y científicos del país, con una financiación basada en desempeño. Por supuesto que modificar la arquitectura, por sí sola, no nos convertirá en un modelo a seguir, pero muchos de los problemas que tiene nuestro ecosistema innovador tienen su origen en una institucionalidad poco eficiente, anquilosada y poco reactiva al cambio.

La formación de capital humano

Nuestro segundo cuello de botella se encuentra en el capital humano. España tiene un grave problema de formación de sus recursos humanos. Tenemos una población universitaria homologable a la media europea, pero el porcentaje de población activa con baja cualificación duplica al de algunos países de referencia. Esto es un auténtico lastre para nuestra economía, en la medida en que el personal poco cualificado es poco productivo y sólo se puede emplear en sectores de bajo valor añadido.

En España se insiste mucho en el valor de la educación universitaria, pero nuestra principal debilidad es la formación profesional. Aten- diendo a los datos provenientes del primer tri- mestre de 2016, observaremos que, como era de esperar, la tasa de desempleo desciende en cuanto se incrementa la cualificación. Sin embargo, y he aquí el dato dramático, la tasa de desempleo de la formación profesional es más alta que la tasa de desempleo de aquellos que sólo han estudiado bachillerato. Esto nos debería hacer pensar sobre qué sentido tiene una formación profesional que no cualifica para obtener un empleo.

Es urgente una revalorización de la formación profesional, destinando fondos y recursos a mejorar su calidad y sus resultados. Si los recursos son escasos, hay que distribuir mejor el peso entre la formación profesional y la universidad. A fin de cuentas, muchos de los universitarios (hasta un 36%) encuentran trabajos para los que están sobrecualificados. Esto es un derroche social, habida cuenta de la importante cuantía que financian los impuestos de dicha formación universitaria.

Hay que tomarse en serio la reforma universitaria. Tenemos demasiados estudiantes y titulados con una calidad mediocre y una ren- tabilidad social del esfuerzo desarrollado muy baja. El sistema universitario español requiere de una mejor política de becas y una subida de las tasas. Además, habría que rediseñar su gobernanza, permitiendo la movilidad de los profesores, acabando con los clanes y el clientelismo interno, y permitiendo una mayor competencia entre centros. Pero atendiendo a las nuevas realidades. Hoy un estudiante medio, con conocimiento de inglés, puede tomar un curso de calidad proveniente de una universidad de élite a través de los cursos online conocidos como MOOC (Massive Open Online Course, Curso Online Masivo y Abierto), a un coste relativamente reducido, y cuya experiencia formativa seguramente se puede mejorar, pero que ofrece muchas posibilidades para el futuro.

Por último, tendríamos que reformular íntegramente la formación para el empleo. Las evaluaciones realizadas en materia de formación continua y formación para el empleo son muy desalentadoras. La mayoría de esa formación no cualifica en absoluto, es formación low-cost que, además, ha sido una fuente inmensa de fraude, a la luz de los diferentes escándalos que se han hecho públicos.

La calidad institucional

Por último, debemos afrontar la calidad de nuestras instituciones, muy deterioradas por la crisis y por el mal gobierno. Es éste el ámbito más difícil de cuantificar y examinar, dada la enorme carga ideológica que contiene y la dificultad de establecer estándares de desempeño adecuados. En cualquier caso, las deficiencias son notorias. El Banco Mundial mantiene una base de indicadores sobre calidad de gobierno que se basan en seis áreas: rendición de cuentas y participación, ausencia de violencia, eficacia gubernamental, calidad de las regulaciones, imperio de la ley y control de la corrupción.

Salvando el caso de la ausencia de violencia, en el que España ha mejorado debido a la finalización de la violencia terrorista de ETA, entre 2004 y 2014 España ha empeorado en todas las demás áreas. De acuerdo con los datos del último año publicado, 2014, España se sitúa por debajo de sus socios de la OCDE en todos los aspectos examinados.

Mucho se ha escrito sobre la necesidad de realizar cambios institucionales de alcance,, desde los partidos políticos hasta el régimen de distribución de competencias territoriales y el modelo de gestión administrativa. Lo cierto es que urge una reforma que nos permita ga- nar calidad institucional en el medio y largo plazo. Una reforma que debe arrancar en la reforma constitucional, que comience por de- finir aquellos aspectos imprecisos de nuestra vertebración territorial, y que debe terminar en la incorporación de nuevos modelos de gestión en el sector público.

Esta manera de plantear la reforma requiere de incorporar en su filosofía un principio al cual la administración se resiste: el sector público debe aprender a compartir el poder, a compartir la soberanía para lograr la gobernabilidad. La filosofía implícita en buena parte de nuestra administración es la filosofía del “cancerbero”. Lo importante es que no te marquen un gol. Poner en marcha nuevos procedimientos y procesos, compartir la toma de decisiones, se choca de frente con la lógica administrativista que prima el precedente sobre la innovación, la seguridad jurídica sobre la eficacia, la norma sobre la realidad. La solución que han encontrado los diferentes gobiernos a esta realidad ha sido situar los aspectos más innovadores en la periferia del sistema, a través de la creación de fundaciones, agencias o institutos que se rigen por el derecho privado, pero no han acometido una reforma en profundidad del derecho administrativo. Estas instituciones parapúblicas, sometidas a controles más relajados en aras de la eficacia, han sido una de las fuentes primarias de clientelismo en la administración, y han sido las primeras “víctimas” de los procesos de recorte de los años de la austeridad. Repetir la experiencia no llevará a nada mejor, si paralelamente no se realiza una reforma en profundidad de los núcleos y los procesos clave de la administración: la presupuestación y disposición del gasto, la intervención, la evaluación, la contratación, y, por supuesto, la gestión de los recursos humanos.

No se trata –sólo– de una cuestión de las élites políticas, como nos quieren hacer creer. Se trata de que el sistema, pensado para otro momento histórico, está estallando por sus costuras. Ni el mejor liderazgo público y político podría hacer funcionar la maquinaria de nuestro estado y nuestro sector público si no es a través de una profunda reforma de la que, lamentablemente, los esfuerzos realizados hasta el momento no han sido sino un intento que se ha quedado manifiestamente corto.

Mirando al futuro con esperanza

En los últimos años, España se ha sometido a un importante proceso de ajuste que ha dejado al país exhausto. Nuestra desorientación es máxima. Pero la bonanza actual no debe hacernos caer los brazos. España se enfrenta a importantes retos y retrasar su abordaje no hará sino empeorar problemas hoy latentes, mañana manifiestos.

Un modelo productivo es, sobre todo, un proyecto  político.  Necesita  sujetos  capaces de llevarlo adelante con espíritu innovador y reformista: partidos políticos, sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, centros de pensamiento. Necesita vertebrarse en torno a unas ideas fuerza capaces de pactar alianzas y vencer resistencias. España necesita convertirse en una sociedad tecnológicamente avanzada, sostenible, igualitaria, más democrática, donde el sector público juegue un papel central en la dirección de los asuntos económicos a largo plazo. Estos son los aspectos que definen un proyecto de progreso para el país.

Nos vemos en la obligación de dejar de confrontar y comenzar a trascender, a superar desencuentros y construir ampliar mayorías para avanzar. Y en ese trascender y ganar mayorías hay que pactar y transar con una visión de futuro y la voluntad de llevarla adelante.

Todavía estamos a tiempo.

NOTAS

1 Este artículo es una actualización y síntesis del libro España 2030: Gobernar el Futuro, en el que el autor desarrolla con mayor amplitud los aspectos señalados en el mismo.

 



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